II SA/Wr 1906/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa L. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D. stosując przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie przez Nadleśnictwo L. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty L. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Nr [...] z dnia [...]r., dotyczącej odmowy uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...]z dnia [...]r. w części dotyczącej ustalenia opłat z tytułu zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, położonymi w obrębie R., gmina L., w granicach działek oznaczonych ówcześnie numerami: [...],[...],[...]i [...]. Uzasadniając podjęte orzeczenie Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z przepisami art. 129 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Sposób obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym określa art. 57 kpa, zgodnie z którym, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jeżeli jednak koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Stosownie do przepisu art. 58 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobniono, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, natomiast przywrócenie terminu do złożenia takiej prośby jest niedopuszczalne. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że decyzja Starosty L. Nr [...]z dnia [...]r. zawierająca prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia od niej odwołania do Wojewody D. za pośrednictwem Starosty, w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, doręczona została Nadleśnictwu L. w dniu [...]r. - czego dowodem jest dołączone do decyzji zwrotne potwierdzenie jej odbioru. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu [...]r. /czternaście kolejnych dni liczonych począwszy od dnia [...]r./. Odwołanie Nadleśnictwa L. od powyższej decyzji opatrzone przez stronę datą [...]r. wpłynęło natomiast do kancelarii ogólnej Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...]roku. W związku z powyższym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości fakt, że odwołanie Nadleśnictwa L. od decyzji Starosty L. z dnia [...]r. wniesione zostało z uchybieniem terminu i to istotnym, bo ponad czteromiesięcznym. Należy przy tym zauważyć, że odwołanie to nie zawiera zarówno prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak i uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Jednocześnie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek, ażeby oświadczenie woli niedwuznacznie nazwane przez wnioskodawcę "odwołaniem" i wniesione w trybie przewidzianym dla odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, traktować jako inny niż odwołanie środek zaskarżenia. Zachodzi zatem przesłanka do stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o czym orzeczono w rozstrzygnięciu. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionowało Nadleśnictwo L. poprzez skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W skardze opisane zostały czynności podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem Nadleśnictwa L. z dnia [...]r., dotyczącym zweryfikowania decyzji określającej opłaty za zarząd gruntami. Ponadto Nadleśnictwo L. wyjaśniło w skardze, że w dniu [...]r. doręczona została decyzja Starosty L. Nr [...]odmawiająca uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...]r. Nr [...], ale ze względu na nasilenie prac sprawozdawczych w jednostce z odwołaniem do Wojewody D. wystąpiono dopiero [...]r. W zakończeniu skargi skarżąca jednostka podała, że ponieważ nie sprawuje trwałego zarządu nad gruntami Skarbu Państwa położonymi w R. na działkach [...],[...],[...],[...] i [...], to nadal uważa, że pobieranie opłat za zarząd sprawowany na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach jest rażącym naruszeniem prawa przez Starostwo L.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i ponownie stwierdził, że ze względu na brak możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 58 § 1 kpa należało orzec o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda D. uznał, że są one oczywiście bezzasadne i nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności argument, że czteromiesięczne uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło "ze względu na fakt nasilenia prac sprawozdawczych w jednostce", nie stanowi uprawdopodobnienia, że stronie nie można przypisać winy za uchybienie. Pozostałe zarzuty dotyczące kwestii, czy strona sprawuje aktualnie trwały zarząd w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie mają natomiast znaczenia dla istoty niniejszej sprawy, dotyczącej uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...]r. skierowanym do Sądu Nadleśnictwo L. poinformowało, że dokonało sprzedaży osobom fizycznym nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach: [...],[...]i [...], którym nadano - odpowiednio - nowe numery: [...],[...]i [...]oraz, że w zaistniałej sytuacji Nadleśnictwo zwróciło się z wnioskiem do Starostwa Powiatowego w L. o wygaszenie zarządu na sprzedane działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto poprzedzając wykazanie przesłanek podjętego orzeczenia Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że zbycie przez skarżące Nadleśnictwo niektórych działek, objętych decyzją określającą opłaty z tytułu zarządu nieruchomości Skarbu Państwa, której weryfikacji żądano, nie pozbawiło tej jednostki legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co obligowało Sąd do rozpoznania skargi. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego co do oczywistości uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...]r. Nr [...]przez Nadleśnictwo L., a w konsekwencji obowiązku zastosowania przez organ orzekający przepisu art. 134 /zd. drugie/ kpa. Odwołanie, poprzez które realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności - sformułowane w art. 15 kpa - zastrzeżone zostało dla rozstrzygnięć podejmowanych w formie decyzji w rozumieniu art. 104 kpa i z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 kpa. Podmiotem legitymowanym do jego wniesienia jest strona, kwalifikowana wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa, a dodatkowym warunkiem formalnym tej czynności jest zachowanie ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa czyli czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazany termin liczony jest wg reguły art. 57 § 1 kpa tzn. bez uwzględniania dnia, w którym doręczono /lub ogłoszono/ decyzję, natomiast istotna dla jego biegu czynność musi być dokonana w warunkach ustalonych przez przepisy art. 39-49 kpa. Jednocześnie ustawa gwarantuje legitymowanym podmiotom środek ochrony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu poprzez instytucję jego przywrócenia, unormowaną w art. 58 kpa. Z treści powołanego wcześniej przepisu art. 129 § 2 kpa wyprowadzić należy wniosek, że wniesienie odwołania w terminie tam ustalonym decyduje o prawidłowości dokonywanej czynności, co z kolei skutkuje uprawnieniem ale jednocześnie obowiązkiem rozpatrzenia odwołania przez właściwy organ, natomiast wniesienie tego środka zaskarżenia z uchybieniem terminu pozbawia ten organ możliwości jego merytorycznego rozpoznania i obliguje do zastosowania się do dyspozycji art. 134 kpa /np. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995r., sygn. akt SA/Ka 2111/94 Lex nr 27060/. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że przedmiotowa decyzja doręczona została Nadleśnictwu L. [...]r. /zwrotne poświadczenie odbioru/ w sposób prawidłowy tj. przyjęty przez powołane wcześniej przepisy art. 39-49 kpa. Uwzględniając regułę art. 57 § 1 kpa stwierdzić należy, że ustawowy termin czternastu dni do wniesienia odwołania upłynął z końcem dnia [...]r. /poniedziałek/. Nie budzi wątpliwości fakt, że odwołanie sporządzone w dniu [...]r. złożone zostało w dniu [...]r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu ustalonego w art. 129 § 2 kpa. Wnoszące odwołanie Nadleśnictwo L. nie podjęło jednocześnie czynności w trybie art. 58 kpa i nie złożyło prośby o przywrócenie terminu. Za taką bowiem - w ocenie Sądu - nie można uznawać zawartej w treści odwołania wzmianki o niemożności zachowania terminu do jego wniesienia z powodu nasilenia prac spowodowanych w jednostce. Organ zaniechał wprawdzie uzyskania dodatkowych wyjaśnień od odwołującego się w zakresie istoty żądania i ewentualnego charakteru formalnoprawnego tej sygnalizacji, a sam nie był uprawniony do konkretyzowania tego, ale zaniechanie w tym zakresie - zdaniem Sądu - mimo, że jest uchybieniem natury procesowej, nie może być traktowane jako mające wpływ na wynik sprawy. Gdyby nawet nie zaistniało, to mogłoby - w ocenie - Sądu skutkować wydaniem uprzednio postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, bowiem wskazana przez odwołujących się okoliczność nie mogła być kwalifikowana jako znosząca winę w uchybieniu terminu. W świetle tych okoliczności i w warunkach powołanej regulacji prawnej uznać należy, że Wojewoda D. prawidłowo zastosował przepis art. 134 kpa i na jego podstawie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uwzględnił również dotychczasowy dorobek nauki i judykatury w omawianej kwestii, które w sposób szczególny zwracają uwagę, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w takiej sytuacji stwierdzenie tej okoliczności przez właściwy organ nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej, jaką jest przepis art. 134 kpa /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997r. sygn. akt I SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004; wyrok NSA z dnia 21 marca 1997r. sygn. akt SA/Łd 2990/95, Lex 29079/. Istotne również jest, że nieskorzystanie w ustawowym terminie z prawa do wniesienia odwołania i bezskuteczny upływ tego terminu powoduje, że wydana decyzja nabywa walor ostateczności, która stanowi jedną z gwarancji ochrony praw nabytych przez legitymowany podmiot na podstawie decyzji, która taką cechę uzyskała. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 151 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.