II SA/Wr 191/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. i E. E. R.-M. na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r., nr VIII/XVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości Biskupice oraz Rogoż – MPZP BISKUPICE III – ROGOŻ CENTRUM postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. M. M. i E. E. R.-M. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r., nr VIII/XVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości Biskupice oraz Rogoż – MPZP BISKUPICE III – ROGOŻ CENTRUM. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], nr KW [...]. Zdaniem skarżących, uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie odmiennych funkcji zagospodarowania dla terenów nim objętych zmieniają warunki środowiskowe korzystania z własności skarżących. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka skarżących zlokalizowana jest 750 metrów od granic działek objętych postanowieniami planu, co negatywnie i bezpośrednio wpływa na własność skarżących obniżając walory lokalizacyjne działki, w tym jej wartość ekonomiczną i prawo do właściwego, zgodne z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że strona nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze prowadzi do następującego wniosku: wskazane przez stronę skarżącą zarzuty skargi nie sposób zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na Uchwałę nr VIII/XVI/282/20 Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości Biskupice oraz Rogoż – MPZP Biskupice III – ROGOŻ CENTRUM. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżący w niniejszej sprawie wywodzą swoją legitymację z prawa własności. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 CBOSA, nas.gov.pl). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. W tym miejscu trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego im prawa własności do nieruchomości przez pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Odniesienie się do przedstawionej przez skarżących argumentacji wymagało pewnych ustaleń faktycznych. W sprawie niekwestionowane jest, że skarżący – jak sami podali - posiadają prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] obręb [...], położonej w [...]. Na podstawie dokumentacji planistycznej, obejmującej między innymi część graficzną planu oraz strony internetowej www.geoportal.gov.pl, Sąd ustalił, że powyższa działka położona jest na obszarze znajdującym się poza granicami terenów objętych ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według wskazanych ustaleń działka nr [...] znajduje się w odległości około 800 m od granicy działek objętych planem. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w oświadczeniach strony skarżącej, która wskazała, że nieruchomość znajduje się w odległości 750 m od granicy działek objętych planem, oraz organu, który podkreślił, że odległość ta jest bliższa 1 km. Analizując powyższe ustalenia Sąd miał na uwadze, że sam fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jeszcze, że nie może dość do naruszenia ich interesu prawnego. Kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są objęte ustaleniami takiej uchwały, wielokrotnie była bowiem przedmiotem rozważań judykatury. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10 podkreślono, że nie ma prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego, bez wyjątku, właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest więc zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny legitymacji skargowej na plan miejscowy. Na podstawie przedłożonej dokumentacji Sąd stwierdził, że przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie przedstawili okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowana uchwała planu miejscowego narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Z materiałów sprawy wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia planistyczne nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Nie dysponują oni bowiem tytułem prawnym do nieruchomości, do których wprost odnoszą się zapisy planu. Nieruchomość skarżących znajduje się poza obszarem planu. Plan nie zmienia zatem wprost przeznaczenia i sposobu zagospodarowana działki skarżących. Tym bardziej, ustalenia planu nie zawierają regulacji o ograniczeniu zabudowy na działce należącej do skarżących. Oceniając natomiast kwestię ewentualnego wpływu ustaleń planu na sposób wykonywania przez stronę skarżącą prawa własności i wskazane przez nią pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska, Sąd na podstawie dokumentacji oraz strony internetowej www.geoportal.gov.pl przyjął, że działka nr [...] znajduje się w odległości 800 m od granicy działek objętych planem. Uwzględnienie powyższych odległości prowadzi do wniosku, że oddziaływanie planowanych inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżących. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości w odległości jak sami wskazują 750 m od planowanej inwestycji sprawia, że pozostaje ona w sferze szkodliwej emisji hałasu i innych immisji wskazanych przez skarżących. Świadczy to o braku możliwości wywodzenia w niniejszej sprawie interesu prawnego ze szkodliwego oddziaływania tego rodzaju inwestycji na warunki środowiskowe korzystania z nieruchomości. Za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał argumenty strony skarżącej o obniżeniu wartości ekonomicznej ich działki w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Kwestia ta nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i w istocie opiera się na przypuszczeniach strony skarżącej. Podobnie ocenić trzeba zarzuty wskazujące na obniżenie walorów środowiskowych. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że to skarżący powinni wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przy-puszczeniach. Trzeba bowiem jeszcze raz przypomnieć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Nie sposób także uznać, aby skarżący wykazali, że plan narusza w jakimś zakresie ich uprawnienie. Należy zauważyć, że z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wy-nika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z nor-mą prawa materialnego ma interes prawny (o czym była mowa wcześniej) lub uprawnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych", zaś, w rozpoznawanej sprawie sąd, nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń. W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, aby przysługujący im interes prawny (lub uprawnienie) został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego podmiotu. Inaczej mówiąc, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.