II SA/Wr 1914/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę; II. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) na rzecz Kancelarii Adwokackiej adwokata K. U. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D., powołując się na art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Z. U. o przyznanie zasiłku celowego na żywność, leki i dofinansowanie do zakupu okularów, odmówił przyznania powyższych świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżący mieszka wspólnie z matką. Prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura matki skarżącego w wysokości [...]zł oraz renta inwalidzka Z. U. w wysokości - po potrąceniu świadczeń alimentacyjnych płaconych na rzecz dzieci - [...]zł. Wskazując, że dochód rodziny skarżącego wynosi [...]zł, a dochód ustawowy dla takiej rodziny wynosi 712 zł, organ I instancji uznał, iż dochód rodziny skarżącego przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Podniósł ponadto, że ze względu na ograniczone fundusze z zadań własnych gminy w pierwszej kolejności udzielana jest pomoc dla rodzin mających na utrzymaniu dzieci, które nie posiadają dochodu. W odwołaniu złożonym od tej decyzji Z. U. wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz na fakt, iż jego matka jest w podeszłym wieku i wydaje wiele pieniędzy na leki. Podkreślając, że jest inwalidą I grupy stwierdził, iż najbardziej zależy mu na dofinansowaniu do zakupu okularów, gdyż te, które posiada, są w bardzo złym stanie, a bez okularów nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 2a ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 oraz art. 32 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 2-11 ustawy o pomocy społecznej podniósł, że kryterium dochodowe uprawniające stronę do pomocy pieniężnej wynosi 356 zł, to jest ½ z 712 zł ([...] zł na skarżącego i [...] zł na jego matkę). Z powyższego wynika, że faktyczny dochód na osobę w rodzinie skarżącego jest wyższy o [...]zł od kryterium dochodowego na osobę. Organ II instancji podkreślił, iż tym samym jedna z przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku celowego nie została spełniona, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania strony. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że organ I instancji w odrębnym postępowaniu powinien rozpatrzyć sprawę pod kątem okoliczności określonych w art. 31a ustawy uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Na powyższą decyzję Z. U. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o przyznanie mu wnioskowanego zasiłku, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie zawyżonego kryterium dochodowego. Oświadczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę faktu, iż z dochodu skarżącego i jego matki duża część pieniędzy jest przeznaczona na alimenty. Nie można zatem przyjąć, że pieniądze te stanowią dochód rodziny. Podniósł ponadto, iż jest obciążony wysokim ratami kredytu mieszkaniowego zaciągniętego przez spółdzielnię mieszkaniową, a ujętymi w czynszu, co powoduje, iż realnie kryterium dochodowe w jego rodzinie jest niższe od wskazanego w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Pomoc społeczna może mieć między innymi – stosownie do art. 32 tej ustawy – formę zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w tym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. Stosownie do art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ilekroć w ustawie tej jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego; w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących za dochód przyjmuje się wysokość podaną w oświadczeniu, potwierdzonym przez urząd skarbowy; nie stanowią dochodu składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie zdrowotne płacone przez ośrodki pomocy społecznej. Przepis art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi jednocześnie, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy). Podkreślić należy, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwiania sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna. W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu co do możliwości przyznania pomocy, podobnie jak co do rozmiaru udzielonej pomocy, musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę powyższym przepisom prawa nie uchybiły. Ustalając w rozpatrywanej sprawie dochód rodziny skarżącego organy administracyjne – wbrew zarzutom skargi – uwzględniły fakt ponoszenia przez skarżącego świadczeń alimentacyjnych płaconych na rzecz dzieci, bowiem kwota płaconych przez niego alimentów została odjęta od dochodu jego rodziny, stosownie do art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić przy tym trzeba, iż przepis ten nie przewiduje możliwości odliczenia od dochodu rodziny rat kredytu mieszkaniowego zaciągniętego przez spółdzielnię mieszkaniową, a spłacanych przez członków spółdzielni w ramach opłat mieszkaniowych. Tak więc dochód rodziny skarżącego został ustalony zgodnie z unormowaniami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przy tym wskazało, że organ I instancji w odrębnym postępowaniu powinien rozpatrzyć sprawę pod kątem okoliczności określonych w art. 31a ustawy uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Uwzględniło w ten sposób zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazujące wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy m.in. słuszny interes obywateli. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 32 tej ustawy sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do Sądu należy zatem kontrola, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą przedmiotowego rozstrzygnięcia, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01(OTK 2001/8/252), rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz.U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że wyżej wymienione przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że pomoc społeczna ma w odniesieniu się do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie – art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny). Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s.91). W opinii Trybunału Konstytucyjnego prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy, jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń przewidzianych przez ustawodawcę w ramach zabezpieczenia społecznego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Poczynione wyżej przez Trybunał Konstytucyjny uwagi dotyczące zasiłków okresowych są w pełni aktualne również w odniesieniu do zasiłków celowych, stanowiących kolejną formę omawianej przez Trybunał pomocy społecznej. W świetle powyższego uznać należy, że wydane w rozpatrywanej sprawie decyzje w niczym nie naruszają przepisów prawa materialnego, będącego podstawą podjętego rozstrzygnięcia. Wydając w rozpatrywanej sprawie decyzje organy administracyjne nie naruszyły też przepisów prawa procesowego, a wydane przez nie decyzje znajdują oparcie w przepisach powołanych w podstawie prawnej tych decyzji, co wyżej wykazano. Podkreślić przy tym wypada, że powodem odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego był fakt, iż dochód jego rodziny przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Skarżący zatem – jak trafnie uznały organy administracyjne – nie spełniał jednej z przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku celowego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 32 ustawy o pomocy społecznej oznacza natomiast, że nawet gdyby skarżący spełniał wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku celowego, to organ pomocy społecznej i tak nie miałby obowiązku jego przyznania. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, bądź też nie narusza prawa w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Nie może też stosować rozwiązań nie przewidzianych przez obowiązujące przepisy prawa. Podkreślić też należy, iż sądy administracyjne – jak już wyżej wskazano – upoważnione są jedynie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza w szczególności, że nie mogą one za organ orzekać merytorycznie i przyznawać skarżącym żądanych przez nich uprawnień lub nakładać na nich obowiązków. Jeżeli zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, skarga podlega oddaleniu. Jeżeli zaś akt ten prawo narusza w stopniu wymagającym usunięcia go z obrotu prawnego, to – w zależności od stopnia tego naruszenia – sąd administracyjny zaskarżony akt (decyzję, postanowienie) albo uchyla, albo stwierdza jego nieważność. Tak więc nie jest uprawnione oczekiwanie skarżącego, że Sąd przyzna mu wnioskowany zasiłek, gdyż Sąd takich uprawnień nie ma i to także w sytuacji, która zresztą nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdy dana osoba spełnia wszystkie kryteria do otrzymania konkretnego uprawnienia. Mając na względzie powyższe uznać należy, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarga podlegała oddaleniu. Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznano na podstawie art. 244 w związku z art. 242 i art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).