II SA/Wr 1919/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005r. sprawy ze skargi H. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. Nr [...]; III. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. Nr [...]; IV. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. Nr [...]; V. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżących kwotę 305 zł /trzysta pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J G Kierownik Referatu Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w J. G. odmówił uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. Nr [...] ustalającej H. i T. małżonkom B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem w granicach działki nr [...] AM-5, obręb C. , położonej na osiedlu P. W. w J. G . W podstawie prawnej wydanej decyzji organ orzekający powołał przepisy art. 146 § 2 oraz art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a w jej osnowie wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Omawiane rozstrzygnięcie podjęte zostało w wyniku uprzedniego uchylenia w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydanej w dnu [...]r. przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Kierownika Referatu Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w J. G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 decyzji Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego 1 – rodzinnego wraz z garażem przewidzianej do realizacji na osiedlu P. W. na działce nr [...], AM-5, obręb C. [...] w J. G., z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazanym powyżej orzeczeniem kasacyjnym Kolegium objęło również postanowienie organu pierwszej instancji o wznowieniu postępowania na wniosek E. P.-S., wydane w dnu [...]r. /Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. Nr [...]/poprzednio powołanej/ organ orzekający wyjaśnił, że rozpatrując sprawę ponownie, po uchyleniu w postępowaniu odwoławczym wydanej w tej sprawie decyzji, wezwał w dniu [...]r. E. P.-S. do uzupełnienia wniosku z dnia [...]r. o wznowienie postępowania o dane z art. 148 § 1 kpa, stanowiące podstawę do wznowienia tj. dowody dokumentujące ściśle termin /dzień/, w którym dowiedziała się o decyzji Nr [...]r. z dnia [...]r., pozwalające jednoznacznie stwierdzić, że wniosek wpłynął przed upływem jednomiesięcznego terminu liczonego od tego dnia. W odpowiedzi wnioskodawczyni poinformowała, że wiadomość o fakcie wydania w/w decyzji powzięła w dniu doręczenia decyzji Nr [...] z dnia [...]r. Następnie organ podał, że w dniu [...]r. sprawdzono, że decyzja Nr [...] z dnia [...]r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. przyłącze kablowe elektroenergetyczne z istniejącego złącza kablowego na działce nr [...] do projektowanego przyłącza kablowego 2k-3b-SL na działce nr [...] osiedla P. W. w J. G. doręczona została E. P.-S. dnia [...]r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do: zagospodarowania terenu, do którego przysługuje mu tytuł prawny oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych." W związku z powyższym zgodnie z wymaganiami art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 kpa postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] zostało wznowione postępowanie. Powtórnie oceniając sprawę stwierdzono, że strona nie wykazała swojego interesu prawnego ani obowiązku, którego dotyczyłoby przedmiotowe postępowanie. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, iż zgodnie z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]/str.5 decyzji/ zamierzona inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji E. P.-S. wniosła – na podstawie art. 127 kpa – o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz uznanie jej za stronę przedmiotowego postępowania i osobę mającą w tym postępowaniu interes prawny. W obszernym uzasadnieniu odwołania E. P.-S. szczegółowo opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz czynności procesowe, w tym orzecznicze, podejmowane w sprawie przez organy obu instancji. Stwierdziła również, że ustalenie w decyzji Nr [...] z dnia [...]r. lokalizacji inwestycji w odległości 30m od podstawy wału przeciwpowodziowego jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, który dopuszcza posadowienie obiektów budowlanych w odległości 40 m od podstawy wału. Zdaniem odwołującej się twierdzenie organu I instancji, iż nie wykazała ona swojego interesu prawnego ani obowiązku w przedmiotowej sprawie jest bezpodstawne. Początkowo bowiem organ ten uznał ją za stronę postępowania, a obecnie odmawia jej tego statusu, mimo że jako właścicielka sąsiedniej działki ma prawo do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony celem obrony swoich praw. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując przepisy art. 138 § 2 w związku z art. 142, art. 145 § 1, art. 147, art. 151 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy i wydane w toku postępowania instancyjnego, orzeczenia, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 147 kpa wznowienie postępowania może nastąpić na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145 a kpa następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia /art. 149 § 1 kpa/, a odmowa wznowienia – decyzji /art. 149 § 3 kpa/. Zatem po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania organ administracyjny winien ustalić, czy osoba, która wystąpiła z wnioskiem ma interes prawny żądając wznowienia postępowania, czyli czy może być uznana za stronę tego postępowania oraz czy wniosek został złożony w terminie przewidzianym do jego złożenia. Jeżeli w toku postępowania wyjaśniającego organ stwierdzi, że w/w przesłanki występują łącznie wówczas wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i rozstrzyga sprawę co do istoty – art. 149 § 1 i 2 kpa. Jeżeli natomiast nie zostanie spełniona przynajmniej jedna z w/w przesłanek, wówczas organ administracyjny, do którego złożony został wniosek o wznowienie postępowania, odmawia wznowienia postępowania administracyjnego. Wówczas organ ten nie przeprowadza postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Odmowa wznowienia następuje w drodze decyzji – art. 149 § 3 kpa. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że po zapoznaniu się z treścią zaskarżonej decyzji oraz aktami sprawy, skład orzekający Kolegium doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji zostało podjęte z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji bowiem organ I instancji stwierdził, "iż strona nie wykazała swojego interesu prawnego ani obowiązku, którego dotyczyłoby przedmiotowe postępowanie." Organ I instancji odmawiając E. P.-S. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu jednocześnie rozstrzygnął sprawę co do istoty. Takie rozstrzygnięcie jest wadliwe, gdyż organ ten winien był odmówić wznowienia postępowania, a nie rozstrzygać istotę sprawy. Organ nie wykazał natomiast na czym oparł swoje twierdzenie. Zatem organ powinien ponownie rozważyć, czy E. P.-S. ma interes prawny do wznowienia postępowania tzn. czy jest stroną przedmiotowego postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie również pod uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uznaje się, że interes prawny w tego rodzaju postępowaniach może mieć szerszy krąg podmiotów aniżeli właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ale są to właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. W świetle powyższego wyjaśnienia również wymagają okoliczności powodujące, że inni uczestnicy postępowania zostali przez organ I instancji uznani za strony, mimo, że nie są właścicielami działki objętej decyzją Nr [...]. Właścicielami tej działki są jedynie małżonkowie B . Organ I instancji nie wyjaśnił również /mimo, że Kolegium wskazało na tę okoliczność w swojej poprzedniej decyzji/ dlaczego E. P. została uznana za stronę postępowania wznowieniowego, której doręczono decyzję Nr [...] z dnia [...]r. wydaną w trybie wznowieniowym, a która obecnie nie została za stronę uznana. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ I instancji zajmuje również niejednoznaczne stanowisko w kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...]. W decyzji Nr [...] z dnia [...]r. w punkcie pierwszym zatytułowanym "Warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" zapisano, min. że nieprzekraczalna linia zabudowy od podstawy wału przeciwpowodziowego wynosi 30 m. Natomiast w decyzji Nr [...]z dnia [...]r. /uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia [...]r./ organ stwierdził, że z treści planu wynika, że zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane w odległości 40 m od podstawy wału przeciwpowodziowego. Wobec tego ustalenia te są ze sobą sprzeczne. W decyzji Nr [...] organ I instancji nie wypowiedział się co do warunków dotyczących komunikacji, mimo że taki obowiązek wynika z przepisu art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. W punkcie 3 decyzji zatytułowanym "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" organ I instancji wypowiedział się jedynie co do technicznych warunków w kwestii przyłączy mediów technicznych. Zdaniem Kolegium również załącznik mapowy do tej decyzji nie jest zgodny z przepisami prawa tj. § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2002r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach urbanistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /Dz.U. N 1, poz. 12/, który stanowi, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wykonuje się załącznik graficzny do decyzji, sporządzony na kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, określającej elementy zawarte w art. 42 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało, że w tym stanie faktycznym i prawnym należy zaskarżoną decyzję uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i wskazało, iż rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji uwzględni uwagi organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez H. i T. B. poprzez skargę skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów postępowania w art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy nie ma potrzeby przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części zaś treść sentencji zaskarżonej decyzji pozwala na jej uchylenie i wydanie nowej decyzji tej samej treści w oparciu o inną podstawę prawną bez naruszania nakazu określonego w art. 139 kpa oraz naruszenie przepisów postępowania w art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji uchylającej w sprzeczności z poprzednią decyzją uchylającą, w której organ odwoławczy stwierdzając zgodność inwestycji z planem miejscowym wykluczył możliwość ponownego badania tej kwestii. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty oraz żądanie skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że Prezydent Miasta J. G. ponownie rozpatrując sprawę po uchyleniu decyzji z dnia [...]r. zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia czy wnioskodawczyni wyczerpała przesłanki formalne do złożenia wniosku o wznowienie, w szczególności, czy jej odwołanie zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania złożone zostało w terminie miesiąca od powzięcia informacji o decyzji oraz czy zostało złożone przez osobę, która może być stroną postępowania. Decyzja uchylająca poświęciła kwestii uprawnień formalnych 80% rozważań. Oceniając zaś sprawę merytorycznie organ odwoławczy wprost stwierdził, że: "W świetle takich zapisów planu, skład orzekający Kolegium doszedł do przekonania, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." W wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego Prezydent doszedł do przekonania, że strona nie wykazała swojego interesu prawnego ani obowiązku, którego dotyczyłoby postępowanie. Zdaniem organu I instancji ponieważ wcześniej organ odwoławczy stwierdził zgodność z planem zamierzonej inwestycji, to wznowienie postępowania doprowadziłoby do wydania decyzji tej samej treści. Organ odwoławczy na skutek odwołania zainteresowanej tym razem, mimo iż nie podnosiła ona tej kwestii w swoim odwołaniu, stwierdził, że Prezydent odmawiając E. P.-S. przymiotu strony niepotrzebnie rozstrzygnął sprawę co do istoty, gdyż winien był odmówić wznowienia postępowania. W ocenie pełnomocnika skarżących z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić. Postanowienie o wznowieniu postępowania przy początkowym stwierdzeniu, że wnioskodawca powinien być stroną postępowania o wznowienie nie wyklucza późniejszego stwierdzenia, że rozpatrując sprawę merytorycznie osoba uznana za stronę traci takie uprawnienie na skutek nie wykazania w postępowaniu swojego interesu prawnego, gdyż argumenty przez nią podnoszone dotyczą okoliczności prawnych jej nie dotyczących. Dowody zgromadzone w postępowaniu wyjaśniającym wystarczająco wykazują, że E. P.-S. nie odnosi się do kwestii jej dotyczących lecz do okoliczności, które nie naruszają jej praw jako sąsiada. Nie ma zatem powodu, by ponownie przeprowadzać postępowanie w takim zakresie w jakim zostało już przeprowadzone. Jeżeli zatem z materiału dowodowego wynika, że mimo wznowienia postępowania stwierdzono, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa to organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji /art. 151 § 1 pkt 1 kpa/. Prezydent wydał taką decyzję odwołując się jednak do treści art. 151 § 2 kpa. Sentencja orzeczenia brzmi jednak identycznie. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu nie wykazuje, czy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w całości lub w znacznej części. Ogranicza się do wskazania konieczności wyjaśnienia okoliczności, które absolutnie nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Kontynuując swoją argumentację pełnomocnik skarżących stwierdził, że zupełnie dowolne są rozważania organu o rzekomo "niejednoznacznym stanowisku" organu w kwestii zgodności z planem miejscowym. Stanowisko Prezydenta sprowadza się bowiem wprost do treści uzasadnienia organu odwoławczego stwierdzającego zgodność zamierzenia z planem. Pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że to właśnie organ odwoławczy zachowuje się niejednoznacznie zmieniając swoją pierwotną ocenę. W sytuacji, gdy organ stwierdza brak możliwości uchylenia decyzji z powodu braku przesłanek z art. 145 kpa, to jakiekolwiek badanie tej kwestii jest bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organ odwoławczy niepotrzebnie ponownie uchylił decyzję do ponownego rozpoznania. Wystarczające było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie jej w takiej samej treści lecz na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Należy podkreślić, że takie działanie nie narusza zakazu reformationis in peius, albowiem sentencja rozstrzygnięcia będzie w zasadzie identyczna – odmowa uchylenia decyzji, przez co sytuacja prawna skarżącego nie będzie gorsza aniżeli przed złożeniem odwołania. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie skierowanym do Sądu w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wniosku Kolegium podtrzymało stanowisko zajmowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził – mimo nietrafności argumentów skargi – konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 oraz z dyrektywy zawartej w przepisie art. 135 tej samej regulacji. Prowadzone w sprawie administracyjne postępowanie instancyjne obarczone zostało kwalifikowaną wadliwością formalną od momentu zainicjowania czynności procesowych, a wadliwość ta – zdaniem Sądu – wywołana została błędną sugestią organu odwoławczego zamieszczoną w treści pism tego organu z dnia [...] i [...]r. skierowanych do Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w J. G . Sugestia ta dotyczyła charakteru formalnoprawnego podania E. P.-S. z dnia [...]r. oznaczonego jako "odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...]r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i uzupełnionego pismem z tej samej daty oznaczonym jako "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". /Powołano w nim przepis art. 58 kpa i wskazano jednoznacznie, że prośba odnosi się do decyzji Nr [...]z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu./ Podanie skierowane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. /za pośrednictwem Prezydenta Miasta J. G./ i zawierało żądanie "uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności." Mimo prawidłowej czynności organu I instancji zostało ono przez organ odwoławczy zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem wskazanej w podaniu decyzji lokalizacyjnej, "motywowany przesłankami z art. 145 § 1 pkt 4 kpa" i w trybie art. 65 § 1 kpa zwrócone /wraz z aktami sprawy/ Prezydentowi Miasta J. G . Konsekwencją tej czynności organu II instancji było przyjęcie dla rozpoznania sprawy wskazanego przez ten organ nadzwyczajnego trybu weryfikowania orzeczeń administracyjnych tzn. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia – w ustawowo określonych warunkach – wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, którego działanie uruchamia ciąg czynności procesowych. Inicjatywą w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym /zwykłym/ dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA. Komentarz, Warszawa 1998; M. Szubiakowski , M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne. Warszawa 1996/. Postępowanie wznowieniowe – mimo odrębnego od postępowania zwyczajnego unormowania – podlega jednak pełnemu rygorowi przepisów procesowych obowiązujących w postępowaniu orzekającym, w zakresie w jakim mają one do nich zastosowanie ze względu na brak odmiennego uregulowania określonych kwestii w Rozdziale 12 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą m.in. sformułowane w art. 6-16 kpa zasady ogólne, będące normami komplementarnymi oraz art. 63 kpa określający formę i treść podania /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998r. sygn. IV SAB 77/98; Lex 43765/. Jednym z obligatoryjnych elementów podania wnoszonego w trybie kpa jest – zgodnie z art. 63 § 2 kpa – określenie jego żądania. Istotne przy tym jest, że element ten wyznacza, poprzez swoją treść, dwa z zasadniczych składników administracyjnego stosunku prawnego, mianowicie przedmiot sprawy i właściwy w sprawie organ. Podanie wniesione w rozpoznawanej sprawie przez E. P.-S. w dniu [...]r. i skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., oznaczone zostało jako odwołanie /z odrębną prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia/. W petiutum podania sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Z uzasadnienia wynika, że kwestionowane orzeczenie zawiera wadę o charakterze materialnoprawnym wynikającą z niezgodności ustalonych nim warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zapisami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji dzielnicy S. C. J. G. zatwierdzonego przez Radę Miejską w J. G. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. /Dz.Urz. Woj. Jeleniogórskiego Nr 23, poz. 123/, obowiązującego w dacie jego wydania. W opisanym powyżej żądaniu wniosku i w dalszej treści podania brak jest jakiegokolwiek wskazania, że intencją odwołującej się było zainicjowanie postępowania wznowieniowego. Podanie nie zawiera w żadnej ze swoich sekwencji odwołania się do któregokolwiek z przepisów art. 145-153 kpa, a argumenty w nim przedstawione należało – zdaniem Sądu – odczytywać /skoro nie uzyskano dodatkowych wyjaśnień strony/ jako uzasadnienie odwołania oraz prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia i jednocześnie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, aktualny w sytuacji, gdyby prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i żądania uchylenia zaskarżonej decyzji okazały się nieskuteczne. W tym kontekście przede wszystkim zważyć należy, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem i doktryną niedopuszczalne jest podjęcie czynności postępowania wznowieniowego, zastrzeżonego dla orzeczeń objętych walorem ostateczności, bez uprzedniego zakończenia postępowania odwoławczego w sposób wymagany przepisami administracyjnego prawa procesowego. Trzeba bowiem mieć na względzie to, że skuteczna prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pozbawi orzeczenie cechy ostateczności, konieczne jest zatem rozpatrzenie wniosku w tym przedmiocie i zakończenie postępowania odwoławczego przed przystąpieniem do czynności procesowych właściwych dla trybu wznowienia postępowania w sprawie. Zasadę w sposób kategoryczny wyartykułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 1984r. /sygn. akt II SA 1284/84; ONSA 1984, Nr 2, poz. 111/, stwierdzając, że: "1. Jeżeli strona nie wycofa skutecznie odwołania, nie jest dopuszczalne pozostawienie bez rozpoznania przez organ odwoławczy jej wniosku w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; 2. Postępowanie odwoławcze kończy wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania /art. 134 kpa/ albo decyzji ostatecznej /art. 138 kpa/. Zaniechanie przez organ wydania takich aktów uniemożliwia orzekanie w przedmiocie wznowienia postępowania." W rozpoznawanej sprawie właściwy organ nie ustosunkował się do tej reguły, a czynności nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego podjęte zostały mimo braku jednoznacznie sformułowanego żądania w tym przedmiocie w podaniu E. P.-S., które skutkowało wszczęciem postępowania w tej sprawie. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym przyjęta została poprzez treść art. 63 § 1-3 kpa w odniesieniu do formy i treści podania zasada ograniczonego formalizmu, ale to nie eliminuje konkretnych powinności organu, do którego podanie zostało wniesione, wymaganych przez ustawodawcę wprost lub w sposób pośredni. Zważyć przecież należy, że do obowiązków właściwego organu administracji publicznej należy przede wszystkim ocena prawidłowości wniesionego podania, warunkującej możliwość wszczęcia postępowania w określonym treścią wnoszonego podania przedmiocie. Istnienie braków formalnych pisma, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie, czy też zaistnienie wątpliwości, co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma, obligują organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które umożliwią stronie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez sprecyzowanie żądania /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47/. Prawo do określenia charakteru pisma – w przypadku wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie stronie, a nie organowi. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura /por. B. Adamiak, J. Borkowski: op.cit.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92, Kpa z orzecznictwem/. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ II instancji, do którego skierowane zostało podanie z dnia [...]r. uchybił wskazanym wcześniej powinnościom i naruszył jednocześnie obowiązek ustawowy określony w art. 9 kpa. Treść wniesionego wówczas przez E. P.-S. podania nie upoważniła w sposób nie budzący wątpliwości do kwalifikowana go jako wniosku o wznowienie postępowania. Oznacza to – przy uwzględnieniu zaniechania organu w zakresie obowiązków wynikających z zasady zawartej w art. 9 kpa – iż organ, do którego podanie wniesiono dokonał samodzielnej oceny jego charakteru prawnego, uniemożliwiając wnioskodawczymi wyjaśnienie jej rzeczywistej woli. Należy przy tym wskazać, że organ ten poddając to podanie trybowi postępowania wznowieniowego nie podjął żadnej czynności, zmierzającej do skonkretyzowania przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, w stosunku do której powinna być dokonywana ocena w sprawie, w sposób nieuprawniony typizując ją jako okoliczność wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ze względów przedstawionych powyżej uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie – wobec istniejących w niej w dacie orzekania w administracyjnym postępowaniu instancyjnym okoliczności faktycznych i prawnych – nie zostały spełnione żadne warunki uprawniające właściwy organ do prowadzenia postępowania w trybie wznowienia, co skutkowało wadliwością wszystkich podjętych w niej orzeczeń. Ponadto wyjaśnić należy, zważywszy na treść odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. Nr [...] wniesionego przez T. i H. B., że Kolegium w postępowaniu odwoławczym, wszczętym tym odwołaniem, nie było uprawnione do uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania. Istotne bowiem jest, że na postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 kpa nie przysługuje samoistne zażalenie, zatem zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 142 kpa, strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie można jednak wyprowadzać prawa organu odwoławczego – działającego bezwarunkowo na zasadzie dyspozycyjności – do weryfikowania postanowienia, na które służy zażalenie niesamoistne z samego faktu wniesienia odwołania od decyzji. Kompetencji takiej nie można bowiem domniemywać. Bezwzględnie wyłączenie zasady oficjalności w postępowaniu odwoławczym wymaga wyraźnego zakwestionowania w treści odwołania od decyzji kończącej postępowanie w danej sprawie także wydanego w toku tego postępowania postanowienia, które nie podlegało zaskarżeniu samoistnym zażaleniem. Takiego oświadczenia w treści odwołania T. i H. B. z dnia [...]r. nie ma, a sformułowane w nim zarzuty odnoszą się wyłącznie do decyzji. W tych warunkach organ odwoławczy nie był upoważniony do uchylenia postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a podejmując taką czynność orzeczniczą naruszył przepisy art. 142 i art. 127 § 1 w związku z art. 144 kpa. Niezależnie od tego należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę, że w przypadku legalnego podjęcia w postępowaniu odwoławczym orzeczenia kasacyjnego zarówno w stosunku do decyzji wydanej w warunkach wznowienia postępowania w sprawie, jak i postanowienia podjętego na podstawie art. 149 § 1 kpa, właściwy organ powinien rozważyć potrzebę zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 /zd. pierwsze/ w związku z art. 149 § 3 kpa, bowiem orzeczeniem kasacyjnym skierowanym do takiego postanowienia znosi skutki procesowe wywołane czynnością wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej, w tym obowiązek jej załatwienia w sposób określony w art. 151 w związku z art. 104 kpa. Wobec wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że czynności orzecznicze organów obu instancji właściwych w sprawie podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić powyższe uwagi, a ponadto podjąć czynności w trybie art. 9 kpa i wyjaśniając prawne możliwości weryfikowania orzeczeń administracyjnych uzyskać od E. P.-S. oświadczenie, czy alternatywne żądania uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności mogą być ocenione w odpowiednich postępowaniach nadzwyczajnych, przy jednoczesnej rezygnacji z postępowania odwoławczego, czy też wiążące w zakresie żądania uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest dla organu podanie oznaczone jako odwołanie wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji należy traktować jako odrębny wniosek, złożony na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 kpa, aktualny w przypadku negatywnego dla wnioskodawczyni zakończenia postępowania odwoławczego.