II SA/Wr 192/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek – spr. Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. ([...]), stanowiącym odpowiedź na pismo M.W. z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., poinformował skarżącego, iż dowody, na podstawie których ustalono samowolne prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie stawu rybnego na działkach nr[...],[...] i [...] w B., wymienione zostały w postanowieniu z dnia [...] r. ([...]). Nadto wskazano, iż pozostałe kwestie podniesione w piśmie z dnia [...] r. dotyczą sprawy prowadzonej przez wydział Architektoniczno – Budowlany Starostwa Powiatowego w B., a zatem z powziętymi wątpliwościami skarżący winien zwrócić się do tegoż organu. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił również, że na podstawie zgromadzonych akt sprawy brak jest przesłanek do umorzenia postępowania, gdyż samowola jest bezdyskusyjna, a jedynie przedstawienie nowych dowodów może stanowić podstawę do wznowienia sprawy przez Starostwo Powiatowe. Przy aktualnym zaś stanie prawnym nawet legalizacja tejże samowoli nie jest możliwa z uwagi na niewykonanie nakazów zawartych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Uznając powyższe pismo za decyzję - odwołanie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. złożył pełnomocnik M.W., wnosząc o uchylenie kwestionowanego "rozstrzygnięcia" i umorzenie postępowania organu I instancji. Zaskarżonej "decyzji" zarzucono naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 6, 7, 8, 10 i 12 KPA. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji w dniu [...] roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzonych przez M. W. robót budowlanych obejmujących budowę stawu rybnego na terenie nieruchomości gruntowych, stanowiących własność M. W., zlokalizowanych na terenie gminy B. w miejscowości B. W ocenie strony skarżącej, w toku prowadzonego postępowania, organ I instancji błędnie uznał, że budowa stawu rybnego realizowana jest w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co skutkowało podjęciem decyzji z dnia [...] roku, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że samowola jest bezdyskusyjna i nie ma przesłanek do umorzenia postępowania w tejże sprawie. Wskazano przy tym, że powyższa "decyzja" nie została doręczona pełnomocnikowi strony odwołującej się i dopiero w listopadzie, przy okazji przeglądania akt sprawy, miał on możliwość zapoznania się z jej treścią. Nadto podniesiono, że skarżona decyzja nie powstała w wyniku wnikliwej analizy sprawy, ponieważ organ ją prowadzący nie dochował należytej staranności, nie uwzględnił całości materiału dowodowego zebranego w tej sprawie i nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania dowodowego. Wskazano również, że M. W.będąc w posiadaniu prawomocnej decyzji wydanej przez właściwy organ - Starostę Powiatowego w B., z treści której wynika uprawnienie do wykonania określonej w niej inwestycji dokonał w dniu [...] roku zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych w terminie zakreślonym w tej decyzji, a rozstrzygnięcie to obowiązuje do chwili obecnej. Zarzucono także, iż uwadze organu I instancji umknęło, że zgodnie z art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne ( według stanu prawnego na 31 października 2002 roku - dzień złożenia zgłoszenia o przystąpieniu do budowy stawu) pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. Urządzeniem wodnym zaś do korzystania z wód w tym przypadku jest staw, co jest zgodne z przepisem z art. 9 ust.1 pkt 19 lit. c powołanej ustawy. Wyjaśniono również, iż z analizy wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie do wybudowania stawu nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę w trybie przewidzianym przez przepisy prawa budowlanego, bowiem skarżący zgłaszając zamiar przystąpienia do budowy dysponował prawomocnym pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do szczególnego korzystania z wód. Oznacza to więc, iż inwestycja ta została zgłoszona, rozpoczęta i zakończona w oparciu o prawomocną decyzję wydaną przez Starostę Powiatowego w B., którą zezwolił na wybudowanie określonych w niej urządzeń. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania. W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że zaskarżonym pismem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował M.W., iż dowody na podstawie, których ustalono samowolne prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie stawu rybnego na działkach nr[...], [...] i [...] w B. wymienione zostały w postanowieniu z dnia [...]r., ([...]). Nadto wskazano, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. W niniejszym zaś przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych, obejmującą przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jak bowiem wynika z treści pisma z dnia [...]r. zatytułowanego "odwołanie" pełnomocnik M. W. wniósł odwołanie od pisma z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stanowiącego odpowiedź na pismo M.W. z dnia [...] r. Zdaniem D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w zaistniałym stanie faktycznym nie istnieje przedmiot, tj. akt administracyjny, który uprawniałby stronę do skutecznego złożenia środka zaskarżenia. Nie można zaś skutecznie zaskarżyć pisma, które stanowi czynność materialno - techniczną organu I instancji, a stanowisko takie jest zgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1992r., (sygn. akt SA/Gd 746/92/S,), zgodnie z którym "jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 KPA)". Z tego też względu uznano, iż wobec wyłączenia możliwości zaskarżenia w toku instancji pisma z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (stanowiącego informację w sprawie), należało stwierdzić, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 KPA niedopuszczalność wniesionego odwołania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M.W., wnosząc o jego uchylenie, umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej, umorzenie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki w związku z ich bezprzedmiotowością, stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego w tych sprawach przez organy nadzoru budowlanego, zasądzenie kosztów postępowania. Motywując zasadność złożonej skargi wskazano, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, bowiem decyzja, którą zaskarżył pełnomocnik M. W., powstała w toku postępowania prowadzonego od 8 lat przez PINB w B. w sprawie legalności wykonanych prac w wyniku, których powstał staw hodowlany. Jest to pierwszy i jedyny dokument wydany przez organ nadzoru budowlanego I instancji, w którym organ ten wyraźnie stwierdza o istnieniu samowoli budowlanej. W uprzednio wydanych postanowieniach organ bowiem wskazuje jedynie na fakt nie przedstawienia przez inwestora pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego nie znaczy to jednakże, że inwestor nie posiada decyzji w oparciu, o którą inwestycja mogła zostać zrealizowana zgodnie z prawem. W ocenie M.W. dopiero decyzją z dnia [...] r. PINB w B. stwierdził, że przeprowadzone prace są bezdyskusyjną samowolą, pomimo przedstawienia w toku postępowania decyzji, w oparciu o którą inwestycja mogła być w ówczesnym czasie zrealizowana. Nadto wskazano, że decyzja z dnia [...] r. nie została doręczona pełnomocnikowi - S. M., a dowiedział się o niej w [...] roku i niezwłocznie sporządzone zostało stosowne odwołanie. W dalszej części podkreślono, że pismo z dnia [...] r. zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w części, w której określa sytuację prawną podmiotu, do którego skierowane jest oświadczenie woli organu wskazujące, że przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną. Powyższe ma istotny wpływ na dalszy bieg sprawy, bowiem bez rozstrzygnięcia czy inwestycja jest samowolą nie można wydać decyzji o nakazie jej rozbiórki. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że oświadczenie organu nadzoru budowlanego zawarte w niniejszej decyzji ma charakter jednostronny, władczy, skierowany na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Akt ten stwierdza bowiem istniejący według organu stan prawny, który powinien być przez ten organ ustalony w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wskazano także, że kwestionowane pismo, poza rozstrzygnięciem w sprawie, zawiera również oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, zatem zawiera niezbędne minimum do zakwalifikowania go jako decyzji, a powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (sygn. akt SA 1163/81). W świetle bowiem tegoż orzeczenia każde pismo organu administracji publicznej, które zawiera w swej treści powyższe elementy, powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 KPA, o ile dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 i 2 KPA. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 151 powyższej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w tym czasie przepisów prawnych uznał, iż w niniejszej sprawie uchybienia, o których mowa powyżej nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi charakter pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. ([...] ). Zdaniem D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. należy je pojmować jako informację w sprawie udzieloną przez organ I instancji. W ocenie zaś strony skarżącej pismo to stanowi decyzję, a to z uwagi na fakt, iż zawiera ono rozstrzygnięcie o tym, że inwestycja polegająca na budowie stawu rybnego w B. stanowi samowolę budowlaną, co ma istotny wpływ na dalszy bieg sprawy, bowiem bez rozstrzygnięcia czy inwestycja jest samowolą nie można wydać decyzji o nakazie rozbiórki. Nadto M.W. uznał, iż pismo to zawiera niezbędne minimum do zakwalifikowania go jako decyzji, tj.: rozstrzygnięcie, oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób uznać, iż pismo z dnia [...] r. stanowi decyzję orzekającą o samowoli budowlanej. Motywując powyższe rozstrzygnięcie, zasadnym jest na wstępie wskazanie, iż tak w doktrynie prawa administracyjnego jak i w judykaturze rozróżnia się materialnoprawne i formalnoprawne (procesowe) ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (por. uchwałę SN z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IIGSK 1049/08). Z kolei procesowe pojęcie decyzji administracyjnej wywodzić trzeba wprost z brzmienia art. 104 KPA rozpatrywanego łącznie z art. 105 KPA, a przede wszystkim art. 107 KPA oraz art. 1 pkt 1 KPA. Oznacza to po pierwsze, że decyzja administracyjna powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Znamię jurysdykcyjności decyzji wyraża się w tym, iż treścią decyzji jest jak stanowi art. 104 KPA "załatwienie sprawy", przez co należy rozumieć rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. W pewnych jednakże przypadkach treścią decyzji będzie stwierdzenie niedopuszczalności rozstrzygania o istocie sprawy, co kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 476-477). W przepisie art. 107 § 1 KPA wymienione zostały zaś elementy, które powinna zawierać decyzja. Zgodnie z tym przepisem decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W tym kontekście wskazać należy, że podstawę prawną decyzji stanowi przywołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego; [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007). Rozstrzygnięcie zaś, "określane także mianem <> decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do istoty" (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks...,op. cit., s. 509). Rozstrzygnięcie pojmowane jest jako jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, a treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz..., op. cit.) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zasadnym jest wskazanie, że stanowiące istotę niniejszego sporu pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie może być uznane za decyzję zawierającą rozstrzygnięcie w przedmiocie samowoli budowlanej. Zważyć należy, iż uprawnienie do podjęcia decyzji winno zawsze wynikać z określonych norm prawnych. Zgodnie bowiem z art. 6 KPA, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest więc zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski...op. cit., s. 56). W niniejszej sprawie próżno jednak szukać w prawie budowlanym normy uprawniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia tylko w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej. Uznanie bowiem przez właściwy organ, iż określona inwestycja została wykonana w ramach samowoli budowlanej stanowi jedynie jeden z warunków poprzedzających wydanie decyzji o rozbiórce. Nie jest to jednakże przesłanka wystarczająca do orzeczenia rozbiórki, gdyż "z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07). Nie sposób jednakże zgodzić się ze skarżącym, iż podjęcie decyzji w przedmiocie rozbiórki jest możliwe dopiero po uprzednim wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej. Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowane pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, które znajduje swoje oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego element bez, którego decyzja nie może istnieć. Nawet jeśliby w przedmiotowym piśmie istniały pewne element charakterystyczne dla decyzji - określone w przepisie art. 107 KPA - to sam ten fakt nie może przesadzać, iż dane pismo winno być traktowane jako decyzja administracyjna. Warunkiem podstawowym bowiem jest aby istniała podstawa materialnoprawna lub podstawa przewidziana przepisami proceduralnymi do załatwianie określonej kwestii w formie decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie ten warunek nie został spełniony. Jak słusznie zauważył D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. sporne pismo z dnia [...]r. stanowi jedynie informację w sprawie, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie - będące środkiem zaskarżenia właściwym dla decyzji. Uznać zatem należy, iż postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...]r. odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 134 KPA organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie zaś przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynika tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Do tych pierwszych zaliczamy: złożenie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, lub też wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.