II SA/Wr 192/17

Dnia 23 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi G.M.O. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu uzupełnienia budynku ratusza o hydranty wewnętrzne z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych oddala skargę w całości. Decyzja dnia [...] r. (Nr [...]) D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Gminę Miasto O. w imieniu której występuje T.F. Burmistrz Miasta O., od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] r. (nr [...]), nakazującej Gminie Miejskiej O. uzupełnić budynek o hydranty wewnętrzne 25, z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniach 5-9 września 2016 r. w budynku Ratusza O. przy pl. [...] w O. zostały przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze z zakresu przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. W wyniku tych czynności, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. nakazał Gminie Miejskiej O. w budynku ratusza, uzupełnić budynek o hydranty wewnętrzne 25, umiejscowionych przy drogach ewakuacji ogólnej z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r. Zdaniem organu pierwszej instancji nakaz zawarty w decyzji ograniczy zagrożenie pożarowe oraz zwiększy bezpieczeństwo osób poprzez dostosowanie stanu istniejącego do aktualnie obowiązujących wymagań przepisów ochrony przeciwpożarowej. Organ wskazał, iż stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, jak również mogą przyczynić się do szybkiego rozprzestrzenienia pożaru i w konsekwencji spowodować zagrożenia życia i zdrowia osób przebywających w budynku oraz utrudnić prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych w momencie powstania ww. zagrożenia. Od tej decyzji odwołała się Gmina Miasto O. reprezentowana przez T.F. - Burmistrza Miasta O.. W odwołaniu podniesiono, że projekt budowlany przebudowy Ratusza w O. wykonany przez P. Sp. z o.o. we W., na podstawie którego przebudowano Ratusz, został w całości uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W odwołaniu wskazano, że inwestycję w zakresie liczby i umiejscowienia hydrantów wykonano zgodnie z projektem. Wskazano również, że zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), dopuszcza się umieszczenie hydrantów na klatkach schodowych. D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. rozpoznając sprawę wskazał, że kwestie związane z instalacją wodociągową przeciwpożarową regulują przepisy rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz.719). Zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, w budynkach stosuje się następujące rodzaje punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych: hydranty wewnętrzne z wężem półsztywnym o nominalnej średnicy węża 25 mm zwane dalej odpowiednio "hydrantem 25". Zgodnie z przepisem 19 ust. 1 pkt 2) lit. b) tego aktu, hydranty 25 muszą być stosowane w strefie pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL III o powierzchni przekraczającej 200 m2 w budynku średniowysokim. Przepis § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, stanowi, że hydranty wewnętrzne powinny być umieszczane przy drogach komunikacji ogólnej, w szczególności: 1) przy wejściach do budynku i klatek schodowych na każdej kondygnacji budynku; 2) w przejściach i na korytarzach. Odnosząc się do obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji, tj. obowiązku uzupełnienia budynku o hydranty wewnętrzne 25 umiejscowionych przy drogach ewakuacji ogólnej z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r. wyjaśnić należy, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych, ustalono, że w obiekcie zastosowano hydranty wewnętrzne 25, które umiejscowiono w wydzielonej pożarowo klatce schodowej, oddymianej nadciśnieniowo. Zlokalizowane w klatce schodowej hydranty na każdej kondygnacji (piętrze), w przypadku pożaru i użycia ich do gaszenia pożaru w pomieszczeniach znajdujących się na tej kondygnacji, lecz poza obrębem wydzielonej pożarowo klatce schodowej, powoduje potrzebę poprowadzenia linii gaśniczej poprzez otwarte drzwi i tym samym rozszczelnienie przestrzeni klatki schodowej, która w swym założeniu ma być wolna od dymu podczas ewakuacji. Powyższe powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia osób ewakuujących się tą klatką, poprzez narażenie na kontakt z dymem i gazami pożarowymi. Organ wskazuje, że przepis § 20 rozporządzenia nie jest przepisem alternatywnego wyboru. Oznacza to, że hydranty wewnętrzne powinny być umieszczone zarówno przy wejściach do budynku i klatek schodowych na każdej kondygnacji budynku jak również w przejściach i na korytarzach. Wobec powyższego D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., orzekł o odmowie uwzględnienia odwołania. Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożyła strona zobowiązana. W skardze podniesiono zarzuty zbieżne z odwołaniem. Wskazano, że skarżona decyzja narusza prawo materialne, tj. art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez błędną interpretację, a nadto naruszenie prawa procesowego, a to art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 107 § 3 i 138 kpa. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji za zasądzeniem kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Strona zarzuca, że protokół kontroli podpisano bez zastrzeżeń, ponieważ w punkcie dotyczącym nieprawidłowości nie odnotowano jakiejkolwiek niezgodności z prawem. Gmina zarzuca, że Ratusz był poddany przebudowie i dokumentacja techniczna została była pozytywnie zaopiniowana przez komendanta wojewódzkiego straży pożarnej. Skarżący podnosi, że już wtedy organ mógł remonstrować zaopatrzenie budynku w hydranty, ale nie tylko tego nie zrobił, ale wyraził zgodę na spełnienie ochrony pożarowej w inny sposób. Zdaniem autora skargi organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, decyzja nie posiada wymaganych ustawą należytych i wszechstronnych motywów. Na koniec strona wskazuje, że ratusz jest pod ścisłą kontrolą konserwatorską, dlatego ingerencja w substancję budynku winna być ograniczona do minimum. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentacje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 353), zwanego dalej rozporządzeniem, w tym w rozdziale 5 w zakresie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w budynkach stosuje się określone rodzaje punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych (hydranty wewnętrzne, zawór hydrantowy). W myśl § 19 ust. 1 pkt 2 w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL, muszą być stosowane hydranty wewnętrzne z wężem półsztywnym o nominalnej średnicy węża 25 mm, na każdej kondygnacji budynku innego niż tymczasowy, niskiego i średniowysokiego w określonych strefach pożarowych zakwalifikowanych dla danej kategorii zagrożenia ludzi ZL. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z dyspozycją § 1 ust. 2 rozporządzenia, w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się w uzgodnieniu z właściwym miejscowo Komendantem Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 oraz w § 27 ust. 1 i ust. 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Co istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy we wskazanym katalogu brakuje § 20 rozporządzenia, stosownie do którego hydranty wewnętrzne oraz zawory 52 powinny być umieszczane przy drogach komunikacji ogólnej, w szczególności: 1) przy wejściach do budynku i klatek schodowych na każdej kondygnacji budynku, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych zaleca się lokalizację zaworów 52 w przedsionkach przeciwpożarowych, a dopuszcza na klatkach schodowych; 2) w przejściach i na korytarzach, w tym w holach i na korytarzach poszczególnych kondygnacji budynków wysokich i wysokościowych (...); Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1340 z późn.zm.), dalej ustawa o PSP, Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych. Czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w zakresie m.in. kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym, rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej (ust. 3 pkt 1, 2, 4). Z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych sporządza się protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany. Kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona mają prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem. Stosownie zaś do art. 26 ust. 1 pkt 1tej ustawy, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych w protokole kontroli z 5-9 września 2016 r. – urządzenia (systemy) przeciwpożarowe ...a) hydranty wewnętrzne: zastosowano hydranty 25 umiejscowione w wydzielonej pożarowo klatce schodowej, oddymianej nadciśnieniowo. Nadto z dokumentacji zawartej w aktach wynika także, że ekspertyza techniczna ratusza w O. z maja 2008 r. została wykonana pod kątem "spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej w sposób odmienny niż podany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide k tytułowa dokumentu), a obecne postępowanie toczy się na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych oraz terenów. Oczywistym jest zatem, że tamta opinia (wydana w 2008 r.!) nie mogła obejmować wymogów rozporządzenia z 2010 r. Jak wcześniej wskazano z protokołu kontroli nie wynika (co jest także niesporne między stronami), że budynek ratusza nie jest zaopatrzony w hydranty wewnętrzne 25, z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, a taki wymóg (bez możliwości wyboru alternatywnego rozwiązania) nakłada na właściciela budynku obowiązujące rozporządzenie. Jest to najistotniejsza dla sprawy okoliczność, która daje organowi podstawę prawną do nałożenia wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji obowiązku. Na marginesie można także dodać, że jak wynika z postanowienia nr [...] z dnia 3 lipca 2008 r. D. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we W. wyrażając zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób inny niż podany w warunkach techniczno-budowlanych, w końcowym akapicie uzasadnienia postanowienia napisał, że "ze względu na występujące obszary warunków techniczno-budowlanych niemożliwe do spełnienia oraz lokalne uwarunkowania przewidziano zastosowanie rozwiązań technicznych i wyposażenia budynku w instalacje i urządzenia wymienione w sentencji niniejszego postanowienia. Pozostałe wymagania bezpieczeństwa pożarowego nie wymienione w przedmiotowym postanowieniu należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami". Nie podziela sąd zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania, bowiem zdaniem sądu obie decyzje zostały należycie uzasadnione, zakres dowodów zgromadzonych w sprawie jest wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ pouczył stronę o tym, że "na pozostałe zauważone (podczas czynności rozpoznawczych przyp. sądu) uchybienia zostaną wydane stosowne decyzje administracyjne" pismo z dnia 6 czerwca 2016 r. Reasumując skarga podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.