II SA/Wr 1923/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Ewa Janowska – (spr.) Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w Paczkowie z dnia 5 lipca 2002 r., nr XXXVII/309/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą nr XXI/182/2000 Rada Miejska w Paczkowie postanowiła przystąpić sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej drogi dojazdowej od ulicy Armii Krajowej do oczyszczalni ścieków w Paczkowie. Zarząd Gminy Paczków zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie z dnia 3 stycznia 2001r. oraz zamieszczenie komunikatu w tygodniku Nowiny Nyskie. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu. Jednocześnie Zarząd Gminy Paczków zwrócił się o uzgodnienie planu do Konserwatora Zabytków, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Powiatowego Zarządu Dróg w Nysie, Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie, oraz o zaopiniowanie projektu planu do Wojewody Opolskiego, Zarządu Województwa Opolskiego, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego Zarządu Powiatu Nyskiego Wydziału Zarządzania Kryzysowego, Ochrony Ludności i Spraw Obronnych, Wodociągów i Kanalizacji w Paczkowie, Zakładu Energetycznego Paczków, Zakładu Gazowniczego Opole, Telekomunikacji S.A. w Nysie. W dniu 7.03.2001r. Zarząd Gminy Paczków opublikował obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego drogi dojazdowej od ulicy Armii Krajowej do oczyszczalni ścieków wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń zmiany planu na środowisko przyrodnicze. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu – siedziba Urzędu Miejskiego w Paczkowie Rynek 1, od dnia 14.03.2001r. do dnia 4.04.2001r. oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów. Zawiadomienie o wyłożeniu zmiany planu zagospodarowania opisanego wyżej terenu doręczono m .in. R. Ż. (zawiadomienie z dnia 7.03.2001r.). W dniu 18.04. 2001r. R. Ż. zgłosił zarzuty do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc, iż planowana zmiana narusza jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości, bowiem na obszarze objętym zmianą planu zamierza utworzyć działkę rekreacyjną, a planowana zmiana może zniweczyć jego plany. W dniu 12.06.2002r. Zarząd Miejski w Paczkowie ogłoszeniem prasowym w tygodniku Nowiny Nyskie obwieścił o terminie sesji Rady Miejskiej w Paczkowie, w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ulicy Armii Krajowej. 5 lipca 2002r, Rada Gminy w Paczkowie podjęła uchwałę XXXVII/309/2002 o odrzuceniu zarzutu R. Ż. w całości. Rada wskazała jako podstawę prawną art. 24 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego drogi dojazdowej od ulicy Armii Krajowej do oczyszczalni ścieków w Paczkowie obejmuje teren przeznaczony wyłącznie na drogę dojazdową. Projektowana droga dojazdowa zapewniająca realizację lokalnego interesu publicznego, wykorzystana zostanie głównie do dowozu nieczystości płynnych taborem asenizacyjnym, do oddanej w 1999r. do użytku oczyszczalni ścieków. Tym samym wyeliminowany zastanie transport nieczystości lokalnymi ulicami miejskimi nieprzystosowanym do tego rodzaju transportu. Kontynuując stwierdziła, że dotychczasowy transport wzbudza, od chwili oddania do użytku oczyszczalni ścieków zdecydowane protesty mieszkańców tych uliczek. Protesty te podpisał również wnoszący zarzut R. Ż. Rada argumentowała, że projektowana droga wykorzystuje ślad istniejącej drogi gruntowej do oczyszczalni. Droga ta na znacznym odcinku przebiega przez grunty Gminy Paczków i Skarbu Państwa, z przyrzeczeniem możliwości przejęcia ich przez Gminę. Uzasadnienie przestrzenne drogi dojazdowej objętej zmienianym planem zagospodarowania przestrzennego wynika z ustaleń obowiązującego planu miasta Paczkowa. Droga ta obsługiwać będzie istniejącą oczyszczalnię ścieków oraz położoną przy tej drodze projektowaną ciepłownię miejską i oczyszczalnię ścieków dla istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego. Zatwierdzenie planu miejscowego dla tej drogi umożliwi jej formalne wydzielenie i uregulowanie stanu własnościowego z właścicielami działek, przez które przechodzić będzie przedmiotowa droga. Rada podkreśliła, że nie ma możliwości przeprowadzenie drogi poza granicami działki R. Ż. Uchwałę tę doręczono R. Ż. w dniu 9.07.2002r. W dniu 12.08.2002r, R. Ż. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie uchwały podkreślając, że w dalszym ciągu nie wyraża zgody na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy Armii Krajowej w Paczkowie i zaprojektowanie drogi dojazdowej do oczyszczalni ścieków przez działkę stanowiącą jego własność. Natomiast, jeżeli taka konieczność istnieje zaproponował przed zmianą planu nabycie spornej działki przez Gminę. Skarżący podnosił również, że prowadzona przez Gminę inwestycja "oczyszczalnia ścieków" pod względem organizacyjnym była nieprzygotowana, przy jej realizacji naruszono wiele zasad i przepisów z zakresu prawa budowlanego, nie zapewniono drogi dojazdowej do placu budowy, a w dalszej kolejności nie zadbano o uregulowanie prawne spraw związanych z drogą do oczyszczalni. Zarzucił iż Gmina "bezprawnie" podjęła próby doprowadzenia do wywłaszczenia jego działki, dokonała bez jego zgody podziału geodezyjnego działki, zamiast skutecznie dożyć do nabycia niezbędnej dla potrzeb Gminy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Paczków wniosła o oddalenie skargi w całości zarzucając, że planowana droga dojazdowa jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania oczyszczalni ścieków, oczyszczalni ścieków istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego oraz planowanej ciepłowni miejskiej, rozwiąże problem dowozu nieczystości i w istocie służyć będzie ogółowi mieszkańców. Rada argumentowała, że dobro ogółu jest dobrem nad interesem jednostki, a zapewnienie prawidłowego i najmniej uciążliwego dojazdu do oczyszczalni jest obowiązkiem organów samorządu terytorialnego, zaś o dobro ogółu organy samorządowe powinny dbać przy uwzględnieniu interesów jednostek. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. to w oparciu o przepisy art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem a więc legalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona uchwała odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej o odrzuceniu zarzutu na ustalenia przejęte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjęta w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 199r. nr 15 poz. 139 ze zm.). Warunki skargi na taką uchwałę formułuje art. 24 ust. 4 ustawy. Skargę może złożyć wnoszący zarzut w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Nie jest kwestionowane, że skarżący zachował termin do złożenia skargi. Był również osobą wnoszącą zarzut i to jego zarzut został odrzucony zaskarżoną uchwałą. Był więc podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi pod warunkiem wykazania, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta Paczkowa, stanowiącego realizację uchwały Nr XXI/182/2000 Rady Miejskiej w Paczkowie, dotyczącego przebiegu ulicy Armii Krajowej na odcinku do oczyszczalni ścieków. Spełnienie tej przesłanki podmiotowej wniesienia skargi zostało zawarowane w art. 24 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tak określona legitymacja podmiotu wnoszącego skargę oznacza, że skarżący powinien wykazać, iż istnieje interes prawny lub uprawnienie, które da się treściowo połączyć z projektowanym planem oraz, że zapis planu godzi w ten interes lub uprawnienie. Tytuł własności działki nr [...] i planowanie zajęcia części działki pod ulicę miejską, świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżącego i zagrożenie tego interesu przez projekt zmiany planu. Co do części działki, projekt wkracza bowiem w całą sferę uprawnień właścicielskich skarżącego wynikających z prawa cywilnego, a co do części działki sąsiadującej z projektowana ulicą – w sferę użytkowania terenu. Uprawniony podmiot może domagać się stwierdzenia nieważności uchwały odrzucającej zarzut. Z konstrukcji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można wywnioskować, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały odrzucającej zarzut może być: - bezpodstawność odrzucenia zarzutu -niezachowanie wymaganej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym procedury mogącej mieć istotny wpływ na treść uchwały w przedmiocie zarzutu - brak w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 31.08.1998r. sygn. akt IV SA 695/98 ONSA 2000/1/16, z 13.12.1999r. sygn. akt 1671/99, ONSA 2001/1/29). Skarżący nie wykazał, aby Rada Miejska w Paczkowie, rozpatrując jego zarzut, miała obowiązek go uwzględnić. Projekt zmiany planu nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Rada Miejska w Paczkowie działała w granicach przysługującego jej uznania i mimo to, że został naruszony prawem chroniony interes skarżącego, wynikający z jego uprawnień właścicielskich, nie można jej zarzucić, iż nadużyła tego uznania. Nie można nie zauważyć, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organy gminy nie rozważały inne możliwości zaprojektowania transportu nieczystości do oczyszczalni ścieków. Uwzględniono wnioski skarżącego i mieszkańców ulicy Moniuszki. Ocena, czy wybrano rozwiązanie merytorycznie najlepsze nie mieści się w zakresie kontroli sądowej uchwały odrzucającej zarzuty na projekt zmiany planu. Z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art.3 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można odczytać uprawnienia sądu do oceny projektu zmiany planu pod względem słuszności, fachowości czy też wyboru rozwiązania najmniej uciążliwego dla społeczności lokalnej. Sąd nie może zatem wkraczać w kompetencje gminy i wskazywać, które z projektowanych rozwiązań powinny zostać wybrane jako najlepsze. Nie mogły więc być uwzględnione te zarzuty skargi, które podważały przeprowadzona procedurę z powodu nieuwzględnienia zgłaszanych propozycji. Z nieprzekroczeniem granic uznania mamy doczynienia nie tylko wtedy, gdy organ gminy uwzględni propozycje osób zainteresowanych, ale i wówczas gdy, przed przejęciem projektu zmiany planu rozważa różne możliwości. W niniejszej sprawie organy gminy nie przekroczyły granic uznania oraz wybrały projekt nie naruszający przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu tym znajdują się elementy stanowiące wypowiedzenie się organu w kwestii indywidualnej, dotyczącej sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego. Niezależnie od tego łączy te sytuacje z obszarem przekraczającym interes skarżącego. Odwołuje się do potrzeb społeczności lokalnej – mieszkańców miasta. Wskazuje na zabezpieczenie części interesów skarżącego przez zastosowanie w przyszłości dyspozycji art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wreszcie Zarząd Miasta i Rada Miejska Paczkowie zachowały procedurę wynikającą z art. 18 – 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując rolę Sądu w kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że sprowadzała się ona do sprawdzenia czy Zarząd Miasta i Rada Miejska Paczkowie, realizując swoje kompetencje planistyczne, określone głownie w art. 4 ust. 1 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszyły uprawnień skarżącego. Uprawnienia te polegały na możliwości udziału w postępowaniu, przedstawienia swoich racji, obowiązku ich rozważenia przez organy gminy oraz możliwości zapoznania się z uzasadnieniem faktycznym i prawnym uchwały. Tak zakreślony katalog praw podmiotowych skarżącego nie został zaskarżoną uchwałą i poprzedzającą ją procedurą uszczuplony. Omawiana uchwała nie narusza również, w stosunku do nieruchomości skarżącego, powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego, oznacza to, według oceny Sądu, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Zważyć należy, że Sąd Administracyjny nie może wkraczać w celowość i słuszność działania organów samorządu gminnego w dziedzinie planowania przestrzennego. W związku z treścią skargi Sąd pragnie stwierdzić, że na tym etapie procedury planistycznej przedwczesne jest rozważanie, czy i w jakim zakresie ustalenia planu będą miały praktyczny skutek w postaci inwestycji przewidzianej w projekcie zmiany planu. Następstwa tej inwestycji, tj ulicy miejskiej - dla prawa własności skarżącego nie będą mogły w trakcie ewentualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę odbiegać od wymogów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, drogach publicznych, prawa budowlanego, a nade wszystko praw podmiotowych jednostki zagwarantowanych Konstytucją RP. Wobec powyższego należało na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.