II SA/Wr 1924/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Siedlecka As. WSA Alicja Palus Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. M. decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego 10 zł opłaty sądowej; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] r., zatwierdzono projekt budowlany i wydano B. i A. P. pozwolenie na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m3 i budynku garażowo-gospodarczego ze stróżówką na poddaszu o powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m3 wraz z przyłączami oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne, zlokalizowanych w miejscowości B. G., gm. Ś., na terenie działki nr [...],[...], obręb B. G., zgodnie z załączonym projektem budowlanym, stanowiącym integralną część niniejszego pozwolenia, z zachowaniem warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Na podstawie art. 107 § 4 kpa organ odstąpił od uzasadnienia decyzji ponieważ spełnia ona w całości żądania strony. J. M. wniósł do Wojewody D. odwołanie, w którym zarzucił niezgodność zatwierdzonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji obiektu. W odwołaniu podniósł także, iż nie zgadza się na sytuowanie projektowanego obiektu w odległości mniejszej niż 7 m od granicy swojej działki oraz na usytuowanie dojazdu do budynku. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. M., od opisanej decyzji, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał (między innymi), że zaskarżoną decyzją Starosta Ś.zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i A. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i budynku garażowo-gospodarczego wraz z przyłączami oraz bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne, przewidzianych do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości B. G. Zdaniem organu decyzja Starosty jest prawidłowa, a argumenty odwołania nie mogą jej wzruszyć. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył J. M . Podniósł w niej zarzuty zbieżne z odwołaniem. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej upsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie organ pierwszej instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji uznając, że decyzja realizuje w całości żądanie strony, zatem jest uprawniony do takiego postępowania, zgodnie z art. 107 § 4 kpa. Zdaniem sądu organ nie miał podstaw do odstąpienia od uzasadnienia decyzji, bowiem we wskazanym w podstawie prawnej decyzji przepisie nie chodzi o uwzględnienie w całości interesu wnioskodawcy (w tym przypadku inwestora), a wszystkich stron postępowania. W myśl art. 28 k.p.a., "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo, "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Nadto trafnie zauważa się także, że "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej. (J. Borkowski: op. cit., s. 198). W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej pozwolenia na budowę, niewątpliwie przymiot strony mają właściciele działek sąsiednich, a w tym i skarżący. Strony te mogą mieć (a z odwołania i skargi wynika, że mają) odmienne interesy. Dlatego organ pierwszej instancji był obwiązany zawrzeć w decyzji uzasadnienie, czego wymaga dyspozycja art. 107 § 1 kpa. Okoliczność braku uzasadnienia zakwestionowanej decyzji uszła uwadze organu odwoławczego, dlatego obie decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tym miejscu wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1983 r. (II SA 476/83, ONSA 1983/2/67), w którym wyrażono pogląd, który sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela, że "brak uzasadnienia decyzji podatkowej jest naruszeniem uprawnień strony (art. 9 i 10 § 1 k.p.a.) i uniemożliwia jej złożenie odwołania spełniającego wymagania art. 170 k.p.a". W tamtej sprawie sąd dokonywał oceny legalności decyzji podatkowych, ale sama istota braku uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jako przeszkoda w należytym sformułowaniu zarzutów w odwołaniu (wobec niemożności zapoznania się przez stronę z motywami, jakie legły u podstaw kwestionowanej decyzji), pozostaje w obu sprawach tożsama. Z tego też względu nie sposób przyjąć, aby fakt uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy konwalidował zauważony brak decyzji organu pierwszej instancji. Reasumując, już tylko to uchybienie procesowe, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie zaskarżonych decyzji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1c) upsa. Wskazać jeszcze można, że ze względu na brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 upsa, a o tym, że decyzja nie może być wykonana orzeczono na podstawie art. 152 upsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie skonstruowanie decyzji, w taki sposób, aby decyzja zawierała wszystkie obligatoryjne elementy, na jakie wskazuje art. 107 § 1 kpa. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.