II SA/Wr 1931/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2004 r. sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, uchyla zaskarżoną decyzję, określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zawiadomieniem stron z dnia 6 sierpnia 2002 r. Starosta Powiatu P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydobywania kopaliny bez koncesji wymaganej przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. -Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), na działkach: Nr [...] (stanowiącej własność E. Sz.) i Nr [...] (właściciel - F. G., który odkupił tę działkę od E. Sz.), położonych w miejscowości P. D. Przyczynę wszczęcia postępowania stanowiła sygnalizacja Najwyższej Izby Kontroli - Delegatury we Wrocławiu o wydobywaniu kopalin bez stosownej koncesji, pod pozorem budowy stawów rybnych. Działając na podstawie art. 128 prawa geologicznego i górniczego, decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta P. wymierzył E. Sz. karę pieniężną w wysokości [...], za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji w latach 1999-2001. Wskutek odwołania strony, Wojewoda D. - decyzją z dnia [...], Nr [...] - uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając błędne wyliczenie ilości kopaliny wydobytej przez stronę nielegalnie. Kolejną decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta P. obniżył wcześniej ustaloną karę do kwoty [...]. E. Sz. odwołał się również od tej decyzji, w wyniku czego Wojewoda D. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], uchylając orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazując raz jeszcze sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego uzasadnione zostało tym razem niewłaściwą stawką zastosowaną przez starostę w celu obliczenia należnej kary. W dniu [...] Starosta P. ustalił wobec strony karę pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji w wysokości [...] (pierwszoinstnacyjna decyzja Nr [...]. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania strony, Wojewoda D. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie (decyzja z dnia [...], Nr [...]). W uzasadnieniu takiego orzeczenia - po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie - organ odwoławczy wywodził, że zarzuty strony nie zasługują na uwzględnienie. Bezspornym - w ocenie Wojewody D. - jest bowiem fakt, iż wydobycie kopaliny miało miejsce i odbywało się bez wymaganej prawem koncesji, czego nawet -jak twierdził organ drugiej instancji - strona nie kwestionuje. Wojewoda 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1931/03 podniósł dalej, że w przeprowadzonych postępowaniach Starosta P. prawidłowo określił ilość wydobytej kopaliny na podstawie operatu geodezyjnego. Przyjął również najkorzystniejszą dla odwołującego się, najniższą stawkę ceny sprzedaży jednej tony kruszywa, w okresie prowadzenia nielegalnej wydobycia, tj. w latach 1999-2001. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu E. Sz. wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Skarżący zarzucił naruszenie przez Wojewodę D. przepisów prawa procesowego, poprzez nieustosunkowanie się przez ten organ do zarzutów strony, podnoszonych konsekwentnie w odwołaniach do wszystkich trzech decyzji Starosty P. E. Sz. powtórzył owe zarzuty, sformułowane wcześniej w odwołaniach. Jego zdaniem: 1) organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, bezpodstawnie przyjmując w szczególności, iż wydobywał on kopalinę, 2) nie zbadały też wszystkich okoliczności sprawy, co traktować należy jako nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, 3) istnieje ponadto sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez przyjęcie, iż "nastąpiło wykroczenie robotami ziemnymi poza granicę projektowanej inwestycji". Poszczególne zarzuty skarżący uzasadnił następująco. W dniu [...] Wojewoda L. wydał stronie pozwolenie wodnoprawne Nr [...], opiewające na budowę stawów rybnych na działce Nr [...], położonej w P. D. Wspomniana działka była wówczas własnością skarżącego. Została ona następnie podzielona na kilka działek, które otrzymały numery ewidencyjne: [...], [...] i [...]. W dniu [...] E. Sz. sprzedał działkę Nr [...] (repertorium A Nr [...]), zaś w dniu [...], działkę Nr [...] M. Sz. (repertorium A Nr [...]). W dniu [...] przeprowadzone zostały przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w P. oględziny budowy stawów rybnych w obecności strony, F. G. i przedstawiciela Urzędu Gminy w P. Stwierdzono, iż staw Nr [...], położony na działce Nr [...] stanowiącej już własność F. G., jest wykonywany niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, gdyż nastąpiło jego przegłębienie w stosunku do planowanej głębokości, która miała wynosić średnio jeden metr. Stwierdzono również, iż zostały dokonane wykopy na terenie działki Nr [...]. Z oględzin został spisany protokół, podpisany przez osoby obecne przy jego sporządzeniu, w tym również przez skarżącego. Na tej właśnie podstawie Sta- 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1931/03 rosta P. uznał, iż prowadzone prace "można zakwalifikować jako wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji". Następnie Starosta P. dokonał pomiarów wydobytej kopaliny i przemnożył ją przez średnią cenę 1 m3 kopaliny (piasku). Otrzymany wynik stanowił podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 128 prawa geologicznego i górniczego. E. Sz. zarzucił w związku z tym, że stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne. W ocenie skarżącego, organ ten bezzasadnie przyjął, iż wydobywał on kopalinę. Zdaniem strony, ubieganie się o koncesję wymaga tylko działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (art. 15 ust. 1 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego). Działalnością gospodarczą jest zaś zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej), zaś przedsiębiorcą jest osoba fizyczna (...), która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje działalność gospodarczą (art. 2 ust. 2 tej samej ustawy). Z przytoczonych przez zainteresowanego przepisów miałoby wynikać, iż koncesjonowaniem objęta jest jedynie działalność gospodarcza. Ustawodawca nie chce traktować jako działalności gospodarczej takiej działalności, która ma charakter przypadkowy i nie jest zorganizowana. Wskazanie na zarobkowy charakter działalności gospodarczej wiąże się z podkreśleniem, iż jej celem jest przysporzenie zysku podmiotowi ją prowadzącemu. Nie mają więc takiego charakteru działania mające na celu jedynie zaspokojenie potrzeb własnych, które nie służą sprzedaży towaru lub usługi, np. działalność prowadzona wyłącznie dla własnych potrzeb. Nie jest działalnością gospodarczą taka zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, która nie jest wykonywana w sposób zorganizowany. Te okoliczności nie były w ogóle przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji i zostały w postępowaniu pominięte. Ponadto, Starosta P. nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy. W toku postępowania nie ustalono, w jakich latach kopalina została wydobyta. Skarżący przyznał, iż kopalina wydobywana z terenu oznaczonego jako staw Nr VI stanowiła wynagrodzenie dla przedsiębiorcy R. G., za wykonane na tym terenie roboty. Jednak organ pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę okoliczności, iż wynagrodzeniem była objęta jedynie ilość kopaliny pochodząca z tego terenu do głębokości około jednego metra. Pozostała kopalina znajduje się nadal na terenie nieruchomości i po zasypaniu wykopu oraz całkowitym ukończeniu inwestycji da w przybliżeniu głębokość stawu określoną w pozwoleniu wodnoprawnym. E. Sz. uznał, że organ pierwszej instancji słusznie zauważył w uzasadnieniu decyzji, iż stawy "są budowane", a "staw nr [...] jest 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1931/03 wykonywany". W ocenie strony, ze stwierdzenia tych okoliczności organ nie wyciągnął jednak prawidłowych wniosków. Zdaniem skarżącego, w momencie wszczęcia postępowania inwestycja trwała i nie została zakończona. Błędnie przyjęto zatem, iż strona wydobywała kopalinę, w celu jej sprzedaży. Przegłębienia stawu Nr [...] spowodowane były chęcią jak najlepszego wykonania inwestycji. Dokonane zostały głębsze wykopy, aby warstwa kopaliny znajdująca się przy powierzchni ziemi, a która najbardziej nadaje się na warstwę stanowiącą dno stawu rybnego, została wykorzystana przy zasypywaniu przegłębionego w tym celu stawu, zaś znajdujące się głębiej warstwy żwiru miały być wynagrodzeniem dla przedsiębiorcy wykonującego roboty ziemne. W ocenie skarżącego, sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polega na przyjęciu, iż "nastąpiło wykroczenie robotami ziemnymi poza granicę projektowanej inwestycji" Tymczasem, zgodnie z projektem budowlanym, długość stawów miała wynosić odpowiednio: staw Nr [...] - 200 mb (wykonano w rzeczywistości 180 mb, a staw Nr [...] - 180 mb (wykonano w rzeczywistości 150 mb). Te okoliczności zostały w zupełności pominięte -jak twierdzi strona - przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że wywieziona z wykopu ziemia i żwir znajdują się na sąsiedniej działce. W skardze wskazano ponadto, iż przeprowadzone postępowania kontrolne - w formie wizji lokalnych, zarówno przez pracowników Starostwa Powiatowego w P. ([...]), jak i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (5 maja 2001 r.) - nie potwierdziły nielegalnego wydobycia kopalin, co świadczy, że niezasadne jest wymierzenie jakiejkolwiek kary z lata 1999-2001, a właśnie za ten czas rzekomego nielegalnego wydobycia kopalin kara pieniężna została ustalona. E. Sz. kategorycznie stwierdził też, iż nie dokonywał wykopów na terenie nieruchomości oznaczonych w operacie pomiarowym jako wyrobiska A i B (pobliże torów). Okoliczności powstania tych wykopów również nie zostały wyjaśnione przez organy administracji. Skarżący wyraził w związku z tym zapatrywanie, że Wojewoda D. nie rozpoznał zarzutów podniesionych w odwołaniach. W uzasadnieniu obecnie skarżonej decyzji, przyjął mimo to, iż "bezspornym jest (...) fakt, że wydobycie kopaliny miało miejsce i odbywało się bez wymaganej prawem koncesji, czego nawet skarżący nie neguje". Takie stwierdzenie stoi - w ocenie strony - w jawnej sprzeczności z jej twierdzeniami. Naruszenie prawa procesowego przez organ odwoławczy polega na niezastosowaniu art. 107 § 3 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji skargi wywiedziono, że organ drugiej instancji w ogóle nie rozpatrzył sprawy, lecz dokonał jedynie kontroli działań Starosty P. Tymczasem w wyroku z dnia 20 stycznia 1998 r. (I SA/Ka 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1931/03 1050/96) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji". Ponowne rozpatrzenie sprawy w instancji odwoławczej nie nastąpiło, czym naruszono - zdaniem skarżącego - nie tylko normy ustawowe, lecz także konstytucyjne (art. 78 zdanie 1 Konstytucji RP). W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała w całości swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Z uregulowania przyjętego w art. 145 § 1 pkt i p.s.a. wynika przy tym, że sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i uchylenia zakwestionowanego orzeczenia, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organy prawa. Chodzi zarówno o naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Dokonując - przy uwzględnieniu wspomnianych kryteriów - oceny legalności decyzji zaskarżonej przez E. Sz., należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy stanowił art. 128 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), powoływanej dalej jako p.g.g. Przepis ten został co prawda skreślony - z dniem 1 stycznia 2002 r. - nowelą z dnia 27 lipca 2001 r. do prawa geologicznego i górniczego (Dz. U. Nr 110, poz. 1190), jednak znajdował mimo to zastosowanie na podstawie art. 12 ust. 2 przywołanej noweli, zgodnie z którym, do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie noweli, oraz ich egzekucji stosuje się przepisy dotychczasowe. 6 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1931/03 Zgodnie z brzmieniem art. 128 ust. 1 p.g.g., przepis mógł być stosowany w dwu sytuacjach: wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji oraz wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków posiadanej koncesji. Ponieważ bezsporne jest, że E. Sz. nie posiadał koncesji na wydobywanie kopaliny, oczywiste jest, że w niniejszej sprawie w rachubę wchodziłby ewentualnie pierwszy z wymienionych stanów faktycznych. Sankcja, którą przewidział ustawodawca w obu sytuacjach, jest zresztą identyczna - organ koncesyjny jest wówczas zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej, w wysokości od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości wydobytej kopaliny. Dokonując ustaleń niezbędnych do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, organy administracji powinny - niezależnie od przedmiotu sprawy - przestrzegać zasad wynikających z przepisów procesowych, w tym zwłaszcza: podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Wymienione obowiązki dotyczą organów obu instancji. W ramach postępowania odwoławczego organ drugiej instancji jest bowiem władny (i zarazem zobowiązany) do ponownego, kompleksowego rozpatrzenia całej sprawy. Opisanemu standardowi nie odpowiada postępowanie przeprowadzone w rozpoznawanym przypadku. O ile bowiem Starosta P. dążył do dokonania ustaleń, które - wedle oceny tego organu - były konieczne i wystarczające do wydania orzeczenia w sprawie, to Wojewoda D. ograniczył się, w lakonicznych uzasadnieniach wszystkich swoich decyzji, wyłącznie do kontroli prawidłowości obliczenia kary pieniężnej przez organ pierwszej instancji, nie dokonując żadnej oceny ustaleń tego organu odnoszących się do centralnej kwestii, którą w rozpoznawanej sprawie stanowi bez wątpienia przesądzenie tego, czy E. Sz. wydobywał kopalinę bez wymaganej prawem koncesji, czy też budował jedynie stawy na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Wojewoda D. poświęcił tej podstawowej kwestii tylko jedno zdanie w uzasadnieniu obecnie skarżonej decyzji z dnia [...], twierdząc, że "Bezspornym jest (...) fakt, iż wydobycie kopaliny miało miejsce i odbywało się bez wymaganej prawem koncesji, czego nawet strona nie kwestionuje". Stwierdzenie to jest jednak gołosłowne. We wszystkich, niemal jednobrzmiących, odwołaniach od trzech decyzji wydanych w sprawie przez Starostę P. E. Sz. formułował bowiem właśnie w tym zakresie konkretne zarzuty, którymi starał się podważyć zasadność ustaleń i twierdzeń organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący jedynie powtórzył te zarzuty. Tymczasem organ odwoławczy, mimo trzykrotnego rozpatrywania odwo- 7 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1931/03 łań strony, w ogóle nie odniósł się do żadnego z tych zarzutów, naruszając tym samym ewidentnie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga, aby w uzasadnieniu faktycznym decyzji (każdej decyzji, także decyzji organu drugiej instancji!, co wynika z odesłania przewidzianego w art. 140 k.p.a.) zawarte zostały w szczególności: wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja Wojewody D. nie zawiera w istocie żadnego z wymaganych przez ustawodawcę elementów uzasadnienia faktycznego, co stanowi poważne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda D. nie użył nawet wykorzystywanego niekiedy w praktyce - choć nie znajdującego oparcia w przepisach - sformułowania, iż przyjmuje za własne ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. Naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przesądziły o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji przez Sąd z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.s.a. Brak określenia -w sposób nie budzący wątpliwości - tych elementów stanu faktycznego, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, prowadzące w konsekwencji także do naruszenia art. 128 p.g.g., nie pozwala bowiem Sądowi na kontrolę zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Wszystkie wymienione naruszenia mogły mieć zaś wpływ na wynik sprawy, zważywszy na argumentację podniesioną przez skarżącego. Uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji odwołania E. Sz. od decyzji Starosty Powiatowego w P. z dnia [...]. Będzie to wymagało dokonania wszechstronnej oceny wyników dotychczas przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem dyspozycji zawartych we wszystkich przywołanych wcześniej przepisach procesowych, w kontekście każdego z zarzutów, podniesionych przez zainteresowanego. Nowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno ponadto uwzględniać wnioski płynące z odesłania do przepisów o zobowiązaniach podatkowych, przewidzianego w - znajdującym nadal zastosowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 12 ust. 2 wcześniej już wspominanej noweli z dnia 27 lipca 2001 r. do prawa geologicznego i górniczego (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) - art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. Uwzględniając aktualny stan normatywny chodziłoby w szczególności o przesądzenie kwestii ewentualnego przedawnienia w świetle przepisów działu III rozdział 8 Ordynacji podatkowej. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że ostatnie decyzje organów obu instancji zostały wydane dopiero w 2003 r., a okresem, za który wymierzona została kara, objęto także wydobycie kopaliny w 1999 r. 8 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1931/03 Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje oparcie w art. 152 p.s.a.