II SA/Wr 1932/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi E. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...]., nr [...], Prezydent [...] ustalił, na rzecz Gminy [...], warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w ulicy a w O., na odcinku od ulicy b do ulicy c sieci na działkach nr: A, B, C, D, E, F, G, H; przyłącza na działkach nr: I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Y, Z, Aa, Ab, Ac, Ad, Ae, Af. Załącznik do decyzji stanowiła mapa przedstawiająca linie rozgraniczające teren inwestycji oraz przebieg inwestycji. Prezydent powołał się na przepisy art. 39, art. 40 ust.1 i 3, art. 42, art. 43 oraz art. 46 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.). Jako podstawę wskazał także ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego [...] – ulica c, zatwierdzonego uchwałą MRN Nr XV / 75 / 87, z dnia 18 lutego 1987 r., akceptowanego uchwałą Rady Miasta Opola Nr X/ 55 / 91 i ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Op. Nr 4, z dnia 3 marca 1991 r. Według planu teren inwestycji oznaczony był symbolami: 02KL – "projektowana ulica ruchu lokalnego", 03KD – "projektowane ulice dojazdowe" i 3, 4, 5, 7, 8MN – "tereny budownictwa jednorodzinnego". W decyzji określono jej ważność do dnia 21 marca 2003 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że projektowane uzbrojenie zlokalizowano w liniach rozgraniczających ulicy a, która w znacznej części jest własnością Gminy [...] i stanowi dojazd do wznoszonych przy tej ulicy budynków, a projektowane uzbrojenie jest kontynuacją istniejącego uzbrojenia. Prezydent przypomniał, iż w trakcie postępowania E. i G. K. nie wyrazili zgody na przebieg sieci i podnieśli, że istnieją techniczne możliwości innego sposobu przeprowadzenia sieci i drogi poza terenem ich posesji. Organ wskazał, że projektowane sieci zaprojektowano w drodze, nie tylko zgodnie z planem, ale także w zgodzie z warunkami technicznymi wydanymi przez Wodociągi i Kanalizację Spółkę z o.o. w O. Zdaniem organu nie jest możliwy przebieg sieci inną trasą. Usytuowanie sieci warunkuje bowiem przebieg sieci istniejących, do których należy włączyć sieci projektowane. Sieci projektowane przebiegają zaś na dalszym odcinku ulicy a, oddzielonej od istniejącej ulicy działką E. i G. K. Ścieki z projektowanej kanalizacji można odprowadzić tylko do studzienki zlokalizowanej na działce poniżej działki małżonków K. (na skrzyżowaniu ulicy b i a). Ze względów technicznych (zbyt płytkie położenie), nie można odprowadzić ścieków do studzienki w ulicy c. Natomiast ze względów przeciwpożarowych sieć wodociągowa musi być spięta w pierścień. W konsekwencji część działki E. i G. K. musi być wydzielona na przebieg drogi oraz uzbrojenia technicznego, tak jak ustalił to obowiązujący plan miejscowy i nie może być wykorzystana do innych celów. Na działce tej, wydzielonej pod drogę, nie istnieją już żadne zabudowania gospodarcze (w przeszłości była stacja trafo, ale została zlikwidowana). Wobec tego nie wystąpią wyburzenia, które pogorszyłyby warunki zamieszkania. Prezydent zauważył jeszcze, że wnioskodawca na etapie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi legitymować się prawem dysponowani nieruchomością na cele budowlane. Na zakończenie skonstatował zaś, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu E. i G. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i niespełnienie warunków wynikających z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że mimo trzykrotnego uchylania decyzji Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie zwraca uwagi na interes skarżących i nie odnosi się do zarzutów organu odwoławczego. Odwołujący się stwierdzili, iż podnoszą te same argumenty, które prezentowali w poprzednich odwołaniach. W szczególności, ich zdaniem, inwestycja naruszy ich słuszne interesy, ponieważ wykluczy z zabudowy działkę przeznaczoną dla ich dzieci, spowoduje konieczność wyburzenia istniejących zabudowań gospodarczych i w sposób zdecydowany pogorszy warunki zamieszkiwania z powodów wyżej wymienionych, jak również dlatego, że dom mieszkalny otoczony będzie drogami. W ocenie skarżących istnieją techniczne możliwości innego sposobu przeprowadzenia sieci i drogi poza terenem stanowiącym ich własność. Zaskarżona decyzja nadal narusza art. 107 § 3 kpa, bowiem nie zawiera faktycznego uzasadnienia, nie odnosi się do zarzutów skarżących. Przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia organów orzekających od wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Odwołujący się jako uchybienie potraktowali fakt niedoręczenia im mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Nadto, naruszona została zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, bowiem nie przeprowadzono z nimi merytorycznej dyskusji, w zakresie przebiegu sieci inną trasą. Wreszcie organ I instancji nie ustosunkował się do wątpliwości, czy plan na który powołuje się, ma moc obowiązującą. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając ustalenia planu miejscowego Kolegium wskazało dodatkowo na pkt 7 ustaleń planu (str. 12), określający zasady uzbrojenia terenu: "Zaopatrzenie w wodę. Osiedle zaopatrywane będzie w wodę z sieci miejskiej wodociągowej. Zasilanie nastąpi z ulicy c, z przewodu Ǿ 150, poprzez pierścieniowe połączenie poszczególnych fragmentów osiedla. Odprowadzenie ścieków sanitarnych. Osiedle wyposażone zostanie w sieć kanalizacji sanitarnej. W celu odprowadzenia ścieków z osiedla należy wybudować kanalizację w ciągu projektowanych ulic wewnętrznych i podłączyć do kolektora ulicy c o przekroju Ǿ 300 i Ǿ 400". W ocenie Kolegium, lokalizacja wnioskowanej inwestycji jest zatem zgodna z przytoczonymi ustaleniami planu, natomiast w sprzeczności z nimi byłby zamiar realizacji, na działce nr G, budynku mieszkalnego. Powoływany w decyzji I instancji plan miejscowy jest planem obowiązującym, ponieważ uchwała o jego zatwierdzeniu została ogłoszona w Dz. Urzęd. Woj. Op. nr 5, poz.86 z 16 listopada 1987 r. oraz zamieszczona w wykazie aktów prawa miejscowego, opublikowanym w Dz. Urzęd. Woj. Op. nr 4 z 3 marca 1991 r. W świetle planu nie można uwzględnić propozycji innego Przebiegu sieci i drogi. Niezależnie od ustaleń planu, według organu odwoławczego, organ I instancji odniósł się do propozycji innej trasy sieci. Poinformował o technicznej niemożliwości przebiegu sieci inną trasą. Kolegium przywołało argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji I instancji, odnoszące się do propozycji innej trasy drogi i sieci wodociągowej i ściekowej. Zdaniem Kolegium nie naruszono także przepisu art. 42 ust.1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaznaczone na mapie stanowiącej integralną część decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i G. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zgłosili te same zarzuty co w odwołaniu i argumentowali tak samo, jak w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu regulowały, w czasie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.). Dla precyzyjnego wskazania obowiązujących norm materialnych przypomnieć trzeba, iż w dniu 15 marca 2001 r. weszły w życie przepisy nowelizujące ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz.124), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się jej przepisy. W sprawie administracyjnej z wniosku Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji oznaczało to stosowanie znowelizowanego brzmienia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego przepisu nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust.2. Jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zamierzenie w postaci sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Zastrzeżenie art. 2 ust.2 nie dotyczy rozpatrywanej sprawy, gdyż nie mamy do czynienia z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego. Od razu, nawiązując do wątpliwości skarżących co do obowiązywania miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] – c, zauważyć trzeba, iż skoro plan ten został zamieszczony w wykazie aktów prawa miejscowego, opublikowanym w Dz. Urzęd. Woj. Op. nr 4 z 3 marca 1991 r., to obowiązuje jako akt prawa miejscowego, w myśl art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Podkreślić przy tym warto, że derogacja planu mogłaby być skutkiem nieobjęcia planu wykazem, a nie opóźnienia wojewody w opublikowaniu wykazu (por. uchwała NSA z dnia 22 października 1996 r., sygn. akt OPK 16/96, ONSA 1997 / 2 / 58). Spełniony zatem został wymóg znowelizowanego przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodności zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaakcentować należy zatem nie tylko brak sprzeczności zamierzenia z ustaleniami planu, jak stanowił przepis art. 43 przed wspomnianą wyżej nowelą, ale właśnie zgodność zamierzenia z ustaleniami planu, jak stanowi omawiany przepis, od dnia 15 marca 2001 r. Zgodność ta została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przedstawienie to odpowiada tekstowi planu znajdującemu się w aktach sprawy. Zamierzenie jest także zgodne z przepisami prawa. Zaprojektowano przebieg sieci m.in. przez działkę stanowiącą własność skarżących, ale w myśl art. 46 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Rzeczywista ingerencja w prawo własności może być oceniana, co do rozważanego zamierzenia inwestycyjnego, dopiero na etapie wydawania decyzji opartej o art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.) i decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od tego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna, zgodnie z brzmieniem art. 42 ust.1 pkt 5, określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Osoby te, nie będące inwestorami, mają zatem prawo zgłaszania żądań mających zabezpieczyć ich interesy, w trakcie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz inwestorów. Treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma bowiem wpływ na akty administracyjne wydawane w następnych etapach procesu inwestycyjnego (chociażby na decyzję opartą o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i decyzję o pozwoleniu na budowę). Niewątpliwie w interesie skarżących było takie usytuowanie przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, aby nie dotknęły ich żadne lub, co najwyżej, jak najmniejsze uciążliwości. Obowiązkiem organów było zatem wykazanie, że nie można było zaprojektować sieci, w zgodzie z planem i wymogami technicznymi, w sposób odpowiadający żądaniom skarżących. Zaskarżona decyzja uzasadnia przebieg trasy projektowanych sieci w sposób wskazujący na wzięcie pod uwagę wymogu ochrony interesu skarżących. Przebieg ten nie jest efektem dowolności organów, ale wymagań planu, położenia sieci istniejących, względów przeciwpożarowych. Do rozważanej dziedziny ochrony interesów osób trzecich zaliczyć trzeba również zarzut ograniczenia praw skarżących, poprzez wyłączenie spornej działki nr G spod ewentualnej zabudowy w przyszłości (skarżący zadeklarowali zamiar wybudowania, obok istniejącego na działce nr Ag budynku mieszkalnego, drugiego budynku, na działce nr G – dla swoich dzieci). Zarzut ten nie mógł wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji. Sporna działka nr G wyłączona została bowiem spod zabudowy mieszkaniowej, na mocy planu zagospodarowania przestrzennego (03KD "Ulice dojazdowe, chodnik dwustronny"). Kończąc tę część wywodów odnotować jeszcze można, iż zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Badając legalność zaskarżonej decyzji należało odnieść się także do tych zarzutów skarżących, które podważają zgodność decyzji z przepisami materialnymi i proceduralnymi, innymi niż omówiony przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie potwierdził się zarzut naruszenia przepisu art. 42 ust.1 pkt 6 tej ustawy. Stanowiąca załącznik do decyzji mapa określiła linie rozgraniczające teren inwestycji. Na mapie tej, jak tego wymaga przepis art. 42 ust.2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do inwestycji liniowych, określono przebieg inwestycji. Uchybieniem było natomiast niedoręczenie skarżącym załącznika graficznego do decyzji, w postaci tejże mapy, określającej linie rozgraniczające i przebieg inwestycji, będącego integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1499/97, System Informacji Prawnej LEX nr 48755). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Nie wpłynęło na możliwość zorientowania się skarżących w przebiegu inwestycji. Ocena ta wynika z treści odwołania i skargi, które to pisma procesowe skarżących wyraźnie wskazują na zorientowanie się skarżących w przebiegu spornej inwestycji liniowej, w tym zwłaszcza w przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, projektowanej na działce stanowiącej własność skarżących. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.