II SA/Wr 194/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. j. z siedzibą we W. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. spółka (...) A. sp. j. wniosła do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: (...)WINB) na podstawie art. 227 k.p.a. skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB). W piśmie tym Spółka, powołując się na nieprawidłowości związane z doręczeniem decyzji PINB Nr (...) z dnia (...) września 2012 r., wniosła o stwierdzenie jej nieistnienia, wskazując jednocześnie, że stwierdzenie nieistnienia decyzji może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie. Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. (...)WINB poinformował Spółkę o braku podstaw do podjęcia przez ten organ interwencji w trybie postępowania skargowego względem PINB. Wyjaśniono w nim również, że z uwagi na niewykonanie nakazu wynikającego z decyzji PINB Nr (...), prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wobec Spółki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, które dotyczyły nieprawidłowego doręczenia decyzji Nr (...) osobie nieuprawnionej (...)WINB poinformował, że w trybie skargowym nie jest właściwy do merytorycznej oceny działań podejmowanych przez organ I instancji. Wskazał, że organem właściwym do wyjaśnienia kwestii prawidłowości doręczenia decyzji Nr (...) oraz stwierdzenia jej nieistnienia jest PINB, w związku z tym przekazał skargę temu organowi do rozpoznania. W dniu (...) stycznia 2018 r. PINB zawiadomił Spółkę w trybie art. 237 k.p.a. o braku stwierdzenia nieprawidłowości uprawniających do uznania decyzji Nr (...) za nieistniejącą. W tym zawiadomieniu organ wskazał, że decyzja Nr (...) jest ostateczna, wydano ją w istniejącym postępowaniu administracyjnym, zawiera wszystkie konstytutywne elementy, nie zalega w aktach sprawy, ale została doręczona na adres siedziby Spółki. Jej prawidłowość została zweryfikowana w nadzwyczajnym postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jako przedmiot postępowania nadzwyczajnego została poddana kontroli przez sądy administracyjne obu instancji. W ocenie PINB, powyższe okoliczności świadczą o tym, że decyzja Nr (...) jest ostateczna i istniejąca w obrocie prawnym. Pismem z dnia 21 lutego 2018 r. oznaczonym jako "Skarga na rozstrzygnięcie PINB odmawiające stwierdzenia nieistnienia decyzji, jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa", skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Spółka A. sp. j. wniosła o jego zmianę bądź uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania podając w uzasadnieniu, że podjęte przez PINB rozstrzygnięcie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa i wobec tego podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. WSA we Wrocławiu odrzucił skargę wskazując, iż w ocenie Sądu zaskarżona czynność nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poza kontrolą Sądu powstała argumentacja Spółki, dotycząca decyzji mającej pozór aktu administracyjnego. Sąd dokonał wyłącznie oceny tego czy zaskarżona czynność organu administracji mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, Pismem z dnia 4 października 2018 r., Spółka A. sp. j. wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) stycznia 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieistnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr (...), wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie postępowania do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W uzasadnieniu zażalenia autor wskazał, że pismo PINB z dnia (...) stycznia 2018 r. stanowi formalne rozstrzygnięcie i tym samym należy zaklasyfikować je jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieistnienia decyzji PINB Nr (...). W dalszej części uzasadnienia skarżąca spółka przytoczyła argumentację na poparcie twierdzenia, że decyzję PINB Nr (...) należy uznać za nieistniejącą, ponieważ nie została doręczona Spółce zgodnie z przepisami k.p.a. Dodatkowo skarżąca spółka wskazała, że zażalenie w przedmiotowej sprawie jest w pełni uzasadnione pomimo upływu terminu w związku z brakiem właściwego pouczenia przez organ właściwy w sprawie. Postanowieniem Nr (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. sp. j. na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) stycznia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieistnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) września 2012 r. Nr (...). W uzasadnieniu organ wskazał, że oprotestowane zawiadomienie nie jest postanowieniem i ustawodawca nie przewidział możliwości jego zaskarżenia. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu administracyjnego, od którego ustawodawca przewidział jakikolwiek środek zaskarżenia. Postępowanie takie jest czynnością materialno-techniczną, jest jednoinstancyjne i ma uproszczony przebieg, nie rozstrzyga konkretnej sprawy, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. W uznaniu (...)WINB zawiadomienie z dnia (...) stycznia 2018 r. spełnia wszystkie przesłanki z art. 238 k.p.a. W sposób wyczerpujący informuje o sposobie załatwienia skargi z dnia 7 grudnia 2016 r., ponadto zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne oraz informację, że sprawa została załatwiona przez właściwy organ. Na opisane powyżej postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła Spółka A. sp. j. wnosząc o zmianę postanowienia bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego postępowania. W uzasadnieniu skarżąca spółka ponownie przytoczyła argumenty na poparcie twierdzenia o nieskuteczności doręczenia decyzji Nr (...) i wynikających z tego faktu konsekwencji. W dalszej kolejności autor skargi przedstawił rozważania w zakresie charakteru rozstrzygnięcia organu z dnia (...) stycznia 2018 r. i powołując się na orzecznictwo wyraził pogląd, że to nie forma, ale merytoryczna treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia. Zdaniem skarżącej spółki z treści pisma z dnia (...) stycznia 2018 r. wynika, że jest to rozstrzygnięcie merytoryczne - rozstrzyga sprawę co do istoty i wpływa na sferę praw i obowiązków jednostki i tym samym należy zaklasyfikować je jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieistnienia decyzji Nr (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. W sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie- uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem zażalenia w sprawie było pismo PINB z dnia (...) stycznia 2018 r. zawiadamiające w trybie art. 237 k.p.a. o braku stwierdzenia nieprawidłowości uprawniających do uznania decyzji Nr (...) jako nieistniejącej. Skarżąca spółka uznając to stanowisko za rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieistnienia decyzji, zakwalifikowała je jako postanowienie, na które zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. służy zażalenie. Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 k.p.a. stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia wskazane w ustawie procesowej. Możliwość wniesienia zażalenia została przewidziana m.in. w art. 61 § 2 k.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonych powyżej powodów, a także zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych zażalenie nie przysługuje od pism, które nie mają one charakteru postanowienia (np. wyrok NSA z dnia 5.02.1998 r., sygn. akt II SA 1434/97). W takiej sytuacji organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność środka odwoławczego, jakim jest zażalenie może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie, zaskarżone pismo PINB z dnia (...) stycznia 2018 r. wbrew twierdzeniom spółki skarżącej, nie jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61 § 1 k.p.a., a stanowi czynność materialno-techniczną jaką jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie art: 237 k.p.a. Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Art. 237 § 3 k.p.a. stanowi, że o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Z przedstawionych względów jest oczywistym, że zawiadomienie z dnia (...) stycznia 2018 r. jest czynnością materialno-techniczną, brak jest podstaw do zakwalifikowania takiego zawiadomienia jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie ze wskazanym już poglądem, zażalenie nie przysługuje od pism, jeżeli nie mają one charakteru postanowienia, zatem w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdzona została niedopuszczalność zażalenia na pismo PINB z dnia (...) stycznia 2018 r. z przyczyn przedmiotowych. W konsekwencji stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, obowiązek organu pouczenia o możliwości zaskarżenia stał się bezprzedmiotowy. W realiach badanej, sprawy, nie można pominąć oceny zaskarżonego do Sądu pisma w kontekście żądania spółki, które dotyczy uznania decyzji Nr (...) za akt nieistniejący. Niewątpliwie ocena sądowej kontroli stanowiska organu wyrażanego w tym przedmiocie powinna uwzględniać jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o tym, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61 a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14.04.2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20.12.2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, Nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W kontekście prowadzonego w tym miejscu wywodu, a także dostrzegając podejmowane przez stronę skarżącą próby wzruszenia ostatecznej decyzji PINB Nr (...), nie można pominąć wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z tą zasadą, decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i przypadkach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą trwałości, mogą być weryfikowane wyjątkowo, i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Ze względu na rangę zasady zaufania obywatela do państwa należy przyjąć, że wszelkie odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej powinny być wyraźnie przewidziane w ustawie. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na brak w k.p.a. rozwiązań normatywnych, które wprost przewidywałyby możliwość uznania za nieistniejący aktu pochodzącego od organu administracji publicznej. W literaturze przedmiotu przyjęte zostało, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu. Stwierdzenie ich nieistnienia może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 296-297). Prawidłowość decyzji PINB Nr (...), w tym jej doręczenie stronie było wielokrotnie przedmiotem weryfikacji, zarówno przez organy jak i sądy administracyjne obu instancji, po przeprowadzeniu których nie stwierdzono podstaw do uznania decyzji za nieistniejącą z przyczyny niewłaściwego jej doręczenie stronie. Z przytoczonych wyżej powodów zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Mając powyższe na wglądzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.