II SA/Wr 1944/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Oddział Zamiejscowy w L. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...]r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Oddział Zamiejscowy w L., działając na podstawie: art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. T., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...]r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u odwołującego się choroby zawodowej, w postaci uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że J. T. pracował w latach 1978-2001 w Przedsiębiorstwie Budowy Kopalń [...] S.A. w L. jako ślusarz mechanik (pod ziemią), a następnie -jako górnik operator (pod ziemią). W latach [...]-[...] strona wykonywała prace w ramach kontraktu za granicą. Organ odwoławczy przyznał, iż w okresie zatrudnienia pod ziemią J. T. narażony był między innymi na hałas przekraczający najwyższe dopuszczalne normy (NDN). W związku ze stwierdzonym uszkodzeniem słuchu zainteresowany został skierowany przez lekarza na badania do Przychodni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L.. Placówka ta, wydając orzeczenie lekarskie w dniu [...] r., stwierdziła u badanego uszkodzenie słuchu typu odbiorczego, w stopniu średnim, przy czym większy ubytek słuchu stwierdzono w uchu prawym. Zachowana społeczna wydolność słuchu i asymetria w ubytku słuchu nie pozwoliły na rozpoznanie choroby zawodowej. Ponieważ J. T. nie zgodził się z takim orzeczeniem, został przebadany w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Instytut wydał swoje orzeczenie w dniu [...]r. Z opinii tej wynika, że ubytek słuchu u badanego nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Ponieważ opinia Instytutu w S. jest zgodna w treści z opinią PChZ w L. i nie wniosła żadnych dodatkowych ustaleń, które mogłyby być podstawą dla zmiany decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał tę decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, za takim orzeczeniem przemawia fakt, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest opinii lekarskiej, z której wynikałoby, że u badanego rozpoznaje się chorobę zawodową - uszkodzenie duchu spowodowane hałasem. Brak rozpoznania choroby zawodowej musiało zaś skutkować wydaniem decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W krótkiej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu J. T. wywodził, że stwierdzone u niego uszkodzenie słuchu zostało spowodowane warunkami pracy w kopalni. W odpowiedzi, strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1944/02 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie -jako p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały przy tym do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mogła się zatem ostać w obrocie prawnym. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie tych chorób, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. By zatem określona choroba mogła być uznana za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, stwierdzone u badanego schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym była mowa, a po wtóre, winna być ona spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej. W przypadku J. T., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się przy tym zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej (w tym przypadku właściwe organy inspekcji sanitarnej) zobowiązane są do respektowania zasad, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, na organach ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu -obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej - co nie oznacza dowolnej - oceny zgromadzonych dowodów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Okolicznościami bezspornymi w sprawie są: ponad dwudziestoletnia praca skarżącego w warunkach narażenia na hałas, przekraczający niejednokrotnie najwyższy dopuszczalny poziom natężenia, a także obustronny wysokoczęstotliwościowy ubytek słuchu typu odbiorczego. Taki typ uszkodzenia słuchu jest jedną z cech charakterystycznych dla uszkodzenia słuchu na tle zawodowym. Redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 k.p.a. zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku j Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1944/02 przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie nie budzącego wątpliwości dowodu, który pozwalałby na jednoznaczne wykluczenie istnienia związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u J. T. "ubytkiem" (jak twierdzi WOMP w L.) lub "uszkodzeniem" (tego określenia używa z kolei Instytut w S.) słuchu. W szczególności, nie można uznać za takie jednoznaczne dowody -jak to przyjęły bezkrytycznie organy obu instancji - orzeczeń uprawnionych jednostek służby zdrowia, które badały skarżącego. W orzeczeniu PChZ - WOMP w L. z dnia [...]r. zawarta jest informacja, iż u zainteresowanego występuje co prawda "odbiorczy ubytek słuchu miernego stopnia, szczególnie ucha prawego" (w innym miejscu tego samego orzeczenia mowa jest o "odbiorczym ubytku słuchu średniego stopnia"), jednakże - zdaniem tej jednostki medycznej - "całość obrazu, w tym charakterystyka ubytku słuchu, jego asymetria oraz zachowana społeczna wydolność słuchu nie spełniają kryteriów zawodowego ubytku słuchu". Trzeba jednak w związku z tym zauważyć, że PChZ - WOMP w L. w ogóle nie wyjaśniła, o jakie to dodatkowe "kryteria" chodzi. Tak ogólnikowe uzasadnienie orzeczenia nie poddaje się kontroli organów oraz Sądu weryfikującego legalność podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Z orzeczenia s. Instytutu (z dnia [...]r.) wynika natomiast, że u J.T. stwierdzono obustronny niedosłuch typu odbiorczego, który - z uwzględnieniem tzw. fizjologicznej poprawki na wiek badanego -wynosi 20 dB (dla ucha prawego) i 21 dB (dla ucha lewego). Odwoławcza jednostka medyczna wywiodła ostateczną konkluzję, iż zdiagnozowany stan narządu słuchu "nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej". Także i to ostatnie stwierdzenie jest nadmiernie ogólnikowe. Uwzględniając przywołaną treść obu orzeczeń, godzi się podkreślić, że znaczenie dokumentacji lekarskiej, poparte dodatkowo niewątpliwym autorytetem placówek medycznych upoważnionych do stwierdzania chorób zawodowych, nie zwalnia organów administracji do obowiązku przesądzenia, w ramach oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona (tak też NSA w nie-publik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98). W przypadku rozpoznawanej sprawy okolicznością taką winno być - na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę - nie budzące wątpliwości wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym dla zdrowia (tu hałasem), na oddziaływanie którego narażony był pracownik, a stwierdzonym u niego schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowym i sądowo-administracyjnym przyjmuje się przy tym swoiste domniemanie istnienia takiego związku przyczynowego w wypadku stwierdzenia w środowisku pracy zagrożeń dla zdrowia (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r" II UKN 746/00, OSNP - wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r" III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56). Trzeba z naciskiem podkreślić, że zgromadzony do tej pory materiał dowodowy nie jest wystarczający do skutecznego obalenia wspomnianego "domniemania". Nie usuwa w każdym razie rysujących się nadal w tym zakresie wątpliwości. Pierwsza z nich jest wynikiem braku ustosunkowania się przez upoważnione placówki służby zdrowia i przez organy obu instancji do faktu długoletniego okresu pracy J. T. 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1944/02 w narażeniu na hałas o natężeniu od 82,4 do 94 dB (dane te przytoczył PPIS w L. w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia). Nie ustosunkowanie się do tej okoliczności było w sprawie niedopuszczalne. W obu orzeczeniach lekarskich powołano się za to na inne okoliczności, których prawodawca nie wskazał jako swoistych przesłanek negatywnych, tzn. takich, których wystąpienie wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu. Chodzi o stopień ubytku (WOMP w L. określił go jako ubytek miernego - średniego stopnia), o asymetrię ubytku słuchu (jak wynika z wartości podanych w orzeczeniu Instytutu w S. - 20 i 21 dB - asymetria wynosi zaledwie 1 dB), a wreszcie o kryteria: "zachowanej społecznej wydolności słuchu" (tego sformułowania użyto w orzeczeniu WOMP w L.) oraz stanu narządu słuchu nie powodującego skutków uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej (jak stwierdził Instytut). Sąd jest w związku z tym zmuszony zwrócić uwagę organów, że odwołanie się do wymienionych kryteriów, zwłaszcza tych ostatnich, ogólnikowych, będące wynikiem - czego dowodzi dokumentacja innych, podobnych spraw tego typu, rozpoznawanych przez Sąd - stosowania wytycznych metodologicznych, którymi posiłkują się placówki medyczne przy ustalaniu istnienia (lub braku) choroby zawodowej, stanowi w istocie wprowadzenie do oceny dodatkowych przesłanek, które nie figurują przy opisie choroby zawodowej wymienionej w pkt 15 wykazu. Jest tam jedynie mowa o uszkodzeniu słuchu wywołanym działaniem hałasu, bez stopniowania tegoż uszkodzenia. Reasumując, wypada stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia żadnej z opisanych wątpliwości, czyniąc tym samym przedwczesnymi rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej. Warto w związku z tym zwrócić uwagę organów na treść niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią, należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinny były przedsięwziąć organy w rozpoznawanej sprawie, w celu wyjaśnienia zarysowanych wątpliwości. Skoro tego nie uczyniono, doszło do naruszenia dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To z kolei obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"