II SA/Wr 195/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi S. F. i J. F. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy przebudowie drogi na działce nr [...] w C. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Postanowieniem z dnia [...]. oznaczonym nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową drogi na działce nr [...] w C., nakazał zabezpieczyć miejsce robót przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora – Gminę L. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót w terminie 30 dni. Organ wskazał, iż postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało na wniosek stron – J. i S. F. oraz S. F. Podczas oględzin ustalono, że na działce nr [...] oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako droga, wykonano korytowanie nawierzchni gruntowej, a następnie położono podbudowę kamienną, na której ułożono konstrukcyjną warstwę bitumiczną. Szerokość utwardzenia drogi wynosi od 2,70 do 3 m. Roboty nie zostały zakończone. Inwestor – Gmina L. nie uzyskał pozwolenia na wykonanie ww. robót, ani też nie dokonał zgłoszenia zamiaru ich wykonania do właściwego organu. Organ I instancji zakwalifikował więc prowadzone roboty jako przebudowa drogi oraz stwierdził, iż tego rodzaju prace wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Taka kwalifikacja prawna dokonana przez organ zobowiązywała go do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W zażaleniu na wymienione wyżej postanowienie S. F. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie przez organ II instancji nowego orzeczenia rozstrzygającego "prawidłowo" istotę sprawy. W tym celu żaląca się żąda przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie w następującym zakresie : a) ustalenia, że część pow. działki nr [...] (droga) pokrywa się z działką nr [...] stanowiącą jej własność, b) wyjaśnienia lokalizacji słupa energetycznego z transformatorem należącym do A. we W. w środku wybudowanej nawierzchni drogi, c) dostarczenia projektu budowlanego budowy drogi, na podstawie którego wybudowano tę drogę oraz wymaganych uzgodnień m.in. z A we W. oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. (zjazd z drogi krajowej – wymagane uzgodnienie ). Skarżąca wniosła dodatkowo o uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu ustaleń prowadzonego równocześnie drugiego postępowania wszczętego przez PINB w L. w sprawie budowy przez skarżącą ogrodzenia w granicach działki nr [...] przy styku z działką nr [...] , a także prawidłowe ustalenie stron postępowania. S. F. zarzuca organowi I instancji błędne zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowa drogi, gdyż jej zdaniem jest to w istocie budowa drogi. "Nawierzchnia działki drogowej nr [...] utwardzona była przez właścicieli działek rzemieślniczych tylko na odcinku od zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącej (ok. 25 m) a dalej był to wyjeżdżony pas tejże działki stanowiący dojazd do pól." Na całym odcinku objętym wykonaniem kwestionowanej inwestycji powierzchnia "drogi" była poprzednio gruntowa, a więc taka droga "gruntowa" jako obiekt budowlany wcześniej w istocie nie istniała. Z tego względu nie można zakwalifikować zakresu wykonanych robót budowlanych obejmujących budowę drogi i przebudowę odcinka drogi wyłącznie jako inwestycję polegającą na przebudowie drogi. W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w dniu [...]. wydał postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji zarówno co do poprawności zastosowanych przepisów jak i pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił, zdaniem organu, na zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Błędne przy tym jest twierdzenie strony jakoby przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. Jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy przebudowa drogi nadal jest w toku. Inwestor zrealizował dotychczas bitumiczną warstwę konstrukcyjną nawierzchni, natomiast nie wykonano jeszcze tzw. warstwy ścieralnej, co przewiduje technologia wykonywania powierzchni drogowych z asfaltu, wobec czego organ orzekający w I instancji, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Za niesłuszny uznano również zarzut strony, że przedmiotowe roboty nie stanowią przebudowy a budowę nowego obiektu drogowego. Zwarzywszy na fakt, iż działka nr [...] funkcjonuje jako droga, w chwili obecnej zachodzi więc sytuacja zmiany nawierzchni istniejącego obiektu, z gruntowej na asfaltową. Skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. złożyły S. F. i J. F. Skarżące wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji jako rażąco naruszającego przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiony został przebieg przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wskazane zostały uchybienia, jakie poczynił organ I instancji przy załatwianiu sprawy, w szczególności podkreślono przewlekłość postępowania PINB w L. skutkujące tym, iż inwestor zdążył położyć asfalt na spornej działce drogowej w okresie po złożeniu wniosku w tej sprawie o wszczęcie postępowania a przed podjęciem działań przez organ. Skarżące konsekwentnie twierdzą, dowodzą i podnoszą, że prowadzone prace budowlane stanowią budowę drogi a nie jej przebudowę. W tym celu przywołują stosowne przepisy prawa budowlanego. Wskazują, że na działce nr [...] przed rozpoczęciem robót budowlanych rosła trawa i był wysypany kamień polny. Biorąc nawet pod uwagę wymagania jakie muszą spełniać roboty budowlane by mogły być zakwalifikowane do robót budowlanych zakwalifikowanych do robót związanych z przebudową, to również nie można uznać by zostały spełnione w tym zakresie wymagania ustawowe. Nigdy nie zostały bowiem wytyczone w terenie granice pasa drogowego i linii rozgraniczających drogę. Projekt budowlany udostępniony do wglądu skarżącej w Urzędzie Gminy L. obejmował w liniach rozgraniczających również działkę nr [...], której skarżąca jest właścicielem. Według ewidencji gruntów droga powinna przebiegać prosto do zjazdu z drogi krajowej. Natomiast wybudowano drogę z zakrętem przy słupie energetycznym z transformatorem stojącym nadal mimo budowy na środku drogi. Należy uznać za niemożliwe – przy braku istnienia budowli – dokonanie przez jakikolwiek organ sprawdzenia, czy zmieniły się parametry techniczne budowli, a dla dróg jak zmieniła się szerokość drogi, czy tez uległy zmianie granice pasa drogowego. Skarżące zarzucają, iż zgłoszone w zażaleniu wnioski dotyczące przebiegu granic między działką nr [...] a działką nr [...] oraz przebiegu drogi w odniesieniu do pozostawionego w jej środku słupa energetycznego z transformatorem nie zostały przez DWINB we W. rozpatrzone, co narusza przepis art. 78 § 1 kpa. Skarżące obawiają się również, iż pozostawienie w drodze słupa energetycznego z transformatorem stwarza sytuację niebezpieczną dla ludzi imienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153,poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle przywołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1018) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane w rozumieniu art. 28 ust. 1 należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace(roboty budowlane) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 6 i 7 i pkt 7a). Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę , określone w art. 29-31 ustawy, polegają w szczególności na zastąpieniu dla ustalonych rodzajów budów i robót budowlanych pozwolenia na budowę – zgłoszeniem zamierzonej budowy lub robót budowlanych właściwemu organowi. Zgłoszenia takiego należy dokonać przed zamierzonym rozpoczęciem budowy lub robót, a do wykonania zgłoszonego zamierzenia można przystąpić, jeżeli właściwy organ w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu ( art. 30 ust. 5). Organem właściwym w sprawie pozwoleń na budowę w sprawie zgłoszeń jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, które to obowiązki zostały ustawowo powierzone staroście. Procedura związana ze zgłoszeniem budowy lub wykonaniem robót budowlanych jest ściśle określona w art. 30 ust. 2 i następnych. Zauważyć należy, że w ust. 7 wymienionego przepisu ustawodawca zawarł możliwość nałożenia w decyzji o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia , jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednakże o tym, czy w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego, czy też jego przebudową decyduje prawidłowo i dokładnie ustalony przez organ prowadzący postępowanie stan faktyczny sprawy (art. 7 kpa – zasada prawdy obiektywnej), przy czym organ ten winien przestrzegać przepisów procesowych oraz prawidłowo stosować przepisy prawa materialnego. Organy obu instancji rozpoznające sprawę powołują się na dokument w postaci mapy ewidencyjnej działki nr [...] i wskazują, że działka ta jest zaznaczona jako droga i stanowi własność Gminy L. Włączony do akt administracyjnych sprawy odręcznie opisany jako wyrys z ewidencji gruntów(str. 3) nie może stanowić dowodu w sprawie, albowiem nie zawiera podstawowych elementów dokumentu, w szczególności oznaczenia organu od którego pochodzi, podpisu osoby uprawnionej do jego sporządzenia, daty wystawienia. Ponadto w aktach administracyjnych sprawy ( zresztą nieprawidłowo ponumerowanych) znajdują się niepoświadczone i niedokładne sporządzone kserokopie ( trzy strony) prawdopodobnie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, wyrysu graficznego tego planu i mapki działki nr [...] i działki nr [...] , które podobnie jak w poprzednim przypadku nie zawierają podstawowych elementów i danych niezbędnych do uznania ich za wiarygodne. Przede wszystkim kopia treści części tekstowej ew. planu nie zawiera informacji z jakim planem miejscowym mamy do czynienia ( brak oznaczenia uchwały, daty jej wejścia w życie, informacji czy nadal obowiązuje). Dodatkowo wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie, zwłaszcza w przypadku gdy uznał, że prowadzone roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowa drogi, winien uzyskać od właściciela drogi niezbędne dokumenty dotyczące ustanowienia i wykonania istniejącej dotychczas drogi o podłożu gruntowym, aby tym samym móc ocenić w świetle przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, czy prowadzone roboty mieszczą się w granicach dotychczasowego pasa drogowego, czy też powodują zmianę tych granic co wówczas dyskwalifikowałoby zaliczenie wykonanych robót do przebudowy. Brak w aktach sprawy materiałów niezbędnych do porównania poprzednich parametrów drogi i istniejących parametrów wykonanej nawierzchni drogi w zakresie granic pasa drogowego, nie wyjaśnienia w ogóle tej zasadniczej kwestii, do której zresztą organy orzekające w sprawie nie odnoszą się zupełnie. Z załączonego protokołu oględzin prowadzonej inwestycji ( z dnia [...]) nie wynika, czy inwestycja obejmowała całą drogę czy też jej część (a jeśli tak to jaką), czy uległy zmianie granice pasa drogowego, ani też jaki podmiot był inwestorem wykonanych prac budowlanych. Organ nie wyjaśnił przy tym dlaczego uznał, iż przymiot strony przysługuje wszystkim wnioskodawcom wszczętego postępowania i czy wskazane w rozdzielniku postanowienia osoby jako strony postępowania zostały ustalone w sposób pełny. Dlatego też, w tych warunkach, zastosowanie trybu legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, bez wyjaśnienia przedstawionych wyżej kwestii, jest co najmniej przedwczesne. Na marginesie już tylko należy dodać, iż przez pojęcie drogi wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wszystkie drogi, nie tylko publiczne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia zażalenia powinien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe zaskarżonego postanowienia, rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie niejako od nowa. Organ II instancji nie uczynił tego w niniejszej sprawie, bowiem nie miał żadnych uwag ani co do merytorycznej treści postanowienia, ani też nie miał wątpliwości co do trybu, w jakim organ I instancji uznał za zasadne uruchomienie procedury legalizacyjnej, ani tym bardziej nie zauważył istotnych braków w zebranym materiale dowodowym sprawy. Organ odwoławczy w sposób bardzo pobieżny i wybiórczy dokonał analizy art. 3 pkt 7a ustawy, pomijając w całości wymóg rozważenia granic pasa drogowego prowadzonej samowolnie inwestycji. Powyższe oznacza, że organy orzekające w sprawie dopuściły się istotnych naruszeń podstawowych i bezwzględnie obowiązujących go zasad postępowania, oraz przepisów prawa materialnego, a naruszenia te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, dlatego działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.