II SA/Wr 195/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA -Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 2 lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu prawnego sieci ciepłowniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. J. Ł. pismem z dnia 21 maja 2009 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. o umożliwienie mu wglądu do dokumentów właściciela A. S.A. w B.D. w zakresie stanu prawnego sieci ciepłowniczej, która została położona na prywatnym terenie niezgodnie z dokumentacją jaką uzyskał inwestor co do przebiegu sieci przez grunty Skarbu Państwa. Ponadto wnioskodawca prosi o wgląd do książki przeglądów stanu technicznego tejże sieci ciepłowniczej z okresu od 1991 r. do chwili obecnej, przebiegającej przez działkę stanowiącą własność skarżącego ( nr [...], AM-20). J.Ł. wyjaśnia, że wielokrotnie zwracał się do A. o wgląd w ww. dokumenty, lecz nigdy jego prośba nie została spełniona. Obawia się, że czy takie dokumenty w ogóle istnieją i czy istniejąca sieć winna być użytkowana, czy nie stanowi ewentualnego zagrożenia dla niego i innych osób. Ze względu na nieścisłe sformułowanie żądania zawartego we wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. W piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. J.Ł. wniósł o ustalenie stanu technicznego sieci ciepłowniczej znajdującej się na jego prywatnym terenie ( działka nr [...], AM-20 w B.D. ul. P.). Wiek rurociągu wynosi ok. 30 lat. W ciągu tego okresu czasu nie były prowadzone żadne prace konserwatorskie, a często występują awarie sieci c.o. przebiegającej przez jego działkę. Prace prowadzone przy awariach nie powodują skutecznego usunięcia złego stanu technicznego. Właściciel sieci nie posiada tytułu prawnego do gruntu skarżącego i nigdy go nie posiadał. W związku z powyższym Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. wszczął na wniosek strony postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu prawnego ww. sieci ciepłowniczej i jej utrzymania oraz stanu technicznego, o czym zawiadomił A. S.A. pismem z dnia 3 czerwca 2009 r. Następnie decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r. nr 194/09 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie stanu prawnego, utrzymania oraz stanu technicznego rurociągu ciepłowniczego w B.D. przy ul. P. na dziełkach nr [...] AM-20 wskazując, że podziemna i nadziemna sieć ciepłownicza w B.D. wybudowana została na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego w W. z dnia 9 stycznia 1975 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę. Właściciel sieci nie okazał protokołu odbioru lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sieci, jednak nie dowodzi to, że budowa sieci ciepłowniczej nie została zakończona lub nie uzyskano pozwolenia na jej użytkowanie. Obowiązujące przed 1995r. przepisy o archiwizacji zobowiązywały właściciela obiektu do przechowywania dokumentów bowiem tylko w okresie 10 lat. Zaskarżona przez J.Ł. decyzja organu I instancji została uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 7 października 2009 r. nr 1[...] ponieważ organ I instancji nie był uprawniony do łącznego rozpatrywania w ramach jednego postępowania kwestii legalności przedmiotowego rurociągu, jego stanu technicznego, a także, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jego domniemanej przebudowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. nr [...] ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego odcinka sieci ciepłowniczej nadziemnej i podziemnej w B.D. przy ul. P. w obrębie działki nr [...] AM-20. Po rozpatrzeniu odwołania J.Ł. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania wskazał, że na żądanie organu I instancji w innej sprawie prowadzonej na wniosek E. R. i Z. K. a dotyczącej tej samej sieci ciepłowniczej, ówczesny właściciel rurociągu B. Sp. z o.o. przedłożyła kserokopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 13 września 1973r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej na osiedlu W. w B.D. oraz kserokopii samego planu realizacyjnego. Jednocześnie poinformowano organ, że w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy I Wydział Cywilny we W. (sygn. akt I C [...]) znajduje się kserokopia decyzji Urzędu Powiatowego w W. z dnia 9 stycznia 1975 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę magistrali cieplnej i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Brak jest w aktach innych danych dotyczących procesu realizacji spornej inwestycji, w szczególności dokumentów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, kiedy została zakończona budowa sieci i czy obiekt został formalnie zgłoszony do użytkowania. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że nie zachowała się oryginalna dokumentacja dotycząca budowy sieci ciepłowniczej nadziemnej i podziemnej w B.D. przy ul. P. na działce nr [...], AM-20. Biorąc jednak pod uwagę, że od powstania przedmiotowego obiektu upłynął znaczny okres czasu, oraz że dopiero ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadziła w art. 63 obowiązek, dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przechowywania przez okres istnienia obiektu określonej art. 60 dokumentacji budowlanej, organ II instancji przyjął, że uznanie, iż sporna sieć powstała w wyniku samowoli budowlanej byłoby daleko idącym nadużyciem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r., II SA/Wr 602/05). Biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek dowodów przeciwnych, a także niemożność interpretowania powstałych niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu, któremu zarzuca się brak respektowania obowiązków wynikających z przepisów prawa, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa sieć ciepłownicza powstała legalnie, co wyklucza zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.). Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez odwołujących się zarzutu dotyczącego dokonania odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę trasy sieci na działce nr [...], AM-20, organ odwoławczy wskazał na brak możliwości weryfikacji powyższej okoliczności w oparciu od dostępny materiał dowodowych, ponieważ nie zachował się zatwierdzony projekt budowlany, dziennik budowy, jak również dokumentacja związania z oddaniem obiektu do użytkowania. Ponadto, organ II instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdyby podnoszone w odwołaniu zarzuty rzeczywiście znalazły potwierdzenie, to niniejsza sprawa nie mogłaby zakończyć się innym rozstrzygnięciem niż obecne. Zdaniem organu odwoławczego nawet wówczas gdyby stwierdzone zostało prowadzenie budowy w warunkach istotnego odstępstwa (zmiana trasy sieci ciepłowniczej niewątpliwie jest istotnym odstąpieniem, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego) od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie mógłby na postawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że wydanie takiego rozstrzygnięcia może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane nie są zakończone. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał, że powyższe wskazania wydają się być wystarczającą odpowiedzią na przytoczone argumenty. Na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.Ł.. W złożonej skardze skarżący opisuje z jakimi żądaniami wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i jakie decyzje w niniejszej sprawie wydały organy administracji publicznej. Odnośnie stanu prawnego skarżący podniósł brak dokumentów, które potwierdzałyby, że sieć ciepłownicza na odcinku przebiegającym przez jego nieruchomość została legalnie wybudowana. Wskazał, że pozwolenie na budowę sieci dotyczyło jedynie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, gdy tymczasem sieć została zbudowana również na ziemiach, które do Skarbu Państwa nie należały. Wybudowanie jej na działce, która należy do skarżącego było więc samowolą budowlaną, działaniem bezprawnym, niezgodnym z pozwoleniem na budowę. W trakcie postępowania podniósł również brak inwentaryzacji geodezyjnej, wskazując, że w zasobach "w Geodezji" w Starostwie są tylko mapy, na których sieć ciepłownicza oznakowana jest "B", co oznacza, że opracowana została z materiałów branżowych, a naniesiona na mapę zasadniczą dopiero w 1985 r. Już ta okoliczność wskazuje, że nie została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Gdyby została wybudowana zgodnie z prawem, powinna mieć inwentaryzację geodezyjną. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując i wywodząc tak jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie podkreślić trzeba, że organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, winien prawidłowo ustalić treść żądania strony. Szczególne znaczenie mają tu ogólne zasady postępowania wyrażone w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Ponadto, organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że w razie wątpliwości co do intencji strony, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do oceny organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). W związku z powyższym, w przypadku wątpliwości co do treści żądania określonego we wniosku, na organach spoczywa obowiązek ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. W postępowaniu organ winien zatem rzetelnie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących treści żądania przede wszystkim pozwoli organowi prowadzącemu postępowanie w sposób prawidłowy dokonać istotnej z punktu widzenia zorganizowanego procesu stosowania prawa czynności, jaką jest ustalenie obowiązującej normy, w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Należy zatem pamiętać, że treść żądania wiąże organ i wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy J.Ł. złożył w dniu 21 maja 2009 r. pismo, w którym zażądał – cyt.: ,, Wglądu do dokumentów właściciela A. S.A. (...) stanu prawnego położonej sieci ciepłowniczej" oraz "wglądu do książki przeglądów stanu technicznego z okresu od 1991 – do obecnej chwili". Przy tak sformułowanym żądaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pouczył wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia żądanych dokumentów i jednocześnie wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie żądania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W piśmie z dnia 2 czerwca 2009 r. określił swoje żądanie w ten sposób, że wnosi "o ustalenie stanu technicznego sieci ciepłowniczej znajdującej się na moim prywatnym terenie". Ostatecznie pismem z dnia 3 czerwca 2009 r. Organ I instancji zawiadomił, iż zostało wszczęte na wniosek J.Ł. postępowanie w sprawie stanu prawnego ww sieci ciepłowniczej i jej utrzymania oraz stanu technicznego. Należy zwrócić uwagę, że w treści wniosku skarżący nie wskazał konkretnego przepisu, jak i nie określił sprawy w przedmiocie której winno toczyć się postępowanie. W takim stanie sprawy organ I instancji w sposób całkowicie dowolny przyjął, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie ,,stanu prawnego", bez dalszego wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony, ocenionej z punktu widzenia mogących mieć w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Ponadto przy tak niedookreślonym przedmiocie prowadzonego postępowania, organ I instancji nie wskazał normy prawa materialnego mającej w sprawie zastosowanie. Ma to istotne znaczenie jeżeli się uwzględni okoliczność, że w stanie faktycznym jaki zaistniał w sprawie organ administracyjny powinien przede wszystkim rozstrzygnąć kwestię stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie. Z treści decyzji organu I instancji z dnia 9 grudnia 2009 r. nie wynika na podstawie jakiego aktu prawnego organ prowadząc postępowanie dotyczące stanu prawnego wybudowanego odcinka sieci ciepłowniczej oceniał ustalony stan faktyczny. Można jedynie domyślać się, że była to ustawa Prawo budowlane z dna 24 października 1974 r. Przyjmując, że organ wydajając decyzję o umorzeniu postępowania stosował przepisy tej właśnie ustawy - to powinien wówczas - wyraźnie określić przedmiot prowadzonego postępowania np. że prowadzone jest w trybie art. 37 , czy też art. 40 cytowanej ustawy. Ustawa Prawo budowlane z 24 października 1974 r. tak jak obowiązująca obecnie ustawa nie przewiduje natomiast możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie stanu prawego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji a zanim organ odwoławczy, co wynika z akt administracyjnych, w ogóle nie dostrzegł powyższych niejasności i nie podjął też żadnych czynności zmierzających do ich wyjaśnienia i ewentualnie do sprecyzowania treści żądania. Organy orzekające w sprawie nie skonfrontowały żądania zawartego w piśmie z dnia 21 maja 2009 r. i następnego z dnia 2 czerwca 2009 r. z treścią późniejszych odwołań a także wyjaśnień, w tym stanowiskiem J.Ł., który w piśmie z dnia 9 lipca 2009 r. oświadczył, że nie znalazł w aktach administracyjnych sprawy takich dokumentów, które potwierdzałyby, że sieć ciepłownicza ( na odcinku działki skarżącego) została wykonana zgodnie z dokumentacją projektową, decyzją o pozwoleniu na budowę i przepisami prawa i zasadami sztuki budowlanej. Podniósł, że odcinek kolektora przebiegający przez jego działkę został poprowadzony samowolnie bez zgody właścicieli. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy wskazujący na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ponieważ wydanie na podstawie tego przepisu decyzji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane nie są zakończone. Pozostawiając w tym miejscu do rozważenia organu dopuszczalność zastosowania w sprawie obecnie obowiązującej ustawy, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Podsumowując, w opinii Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego powinien określić w sposób niebudzący wątpliwości żądanie strony, aby na tej podstawie określić stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalonego zakresu postępowania. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł na zasadzie przepisu art. 200 w/w ustawy.