II SA/Wr 195/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2017 r. wniosku A. sp. z o.o. z/s w T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z/s w T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali widowiskowo – sportowej przy szkole podstawowej postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia [...] A. sp. z o.o. z/s w T. – reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika adw. M. K. – wniosła skargę na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Gminie T. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. hala widowiskowo-sportowa przy Szkole Podstawowej nr 2 w T., wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], AM-12, obręb T. oraz na działce ewidencyjnej [..] AM-11, obręb T. W skardze zawarto jedocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na grożące stronie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienie, o którym mowa powyżej sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Stosownie do powyższych uregulowań normatywnych zaistnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek w art. 61 § 3 p.p.s.a. "uzasadnia wstrzymanie skarżonego aktu, jednakże to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia tych ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej" (zob. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2008r., I FSK 983/08, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są z kolei pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, iż przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Sąd, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego aktu, powinien natomiast mieć na uwadze interes nie tylko wnioskodawcy, ale i innych uczestników postępowania oraz uwzględnić wszystkie okoliczności, nawet te niepodniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy (zob. postanowienie NSA z 13.09.2005 r., sygn. akt II OZ 750/05, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GZ 39/17, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob.: postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II FZ 788/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona skarżąca kwestionująca decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać dlaczego uznał, że osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10; publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie oznacza jednak, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Rozstrzygając więc wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd winien ocenić go zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora jak i pozostałe strony tego postępowania. Rozpoznając, w związku z tym wniosek, skarżącej strony w zakresie tak rozumianych przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uznać należy, że nie może on zostać uwzględniony. W przedstawionej we wniosku argumentacji – odwołując się do zasad sztuki budowlanej – wyjaśniono, że ze względu na specyficzne ukształtowanie terenu działki objętej inwestycją, tj. działki nr [...] oraz działek należących do strony skarżącej, tj. działek nr [...] oraz nr [...], na których występuje uskok, niezbędne będzie posadowienie przewidzianego w dokumentacji projektowej muru oporowego, również na nieruchomości strony skarżącej, co nie wynika jednoznacznie, w opinii strony skarżącej, z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem prawidłowe, pod względem technicznym, wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wiązało się będzie z naruszeniem prawa własności strony skarżącej związanej z działkami nr [...] i nr [...], które znacznie ograniczy możliwość realizacji planowanej przez nią inwestycji polegającej na budowie obiektów mieszkalnych wielorodzinnych lub spowoduje, iż jedynie część należących do niej nieruchomości będzie mogła być przeznaczona pod to przedsięwzięcie. Z drugiej zaś strony podniesiono, iż przyjmując, że budowa muru oporowego obejmowała będzie jedynie teren działki nr [...] – niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej – spowoduje to ryzyko osunięcia się gruntu i zagrożenia znajdujących się na nim budynków. Podniesiono także, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia również interes publiczny, bowiem umożliwienie Gminie T. rozpoczęcia prac budowlanych na obecnym etapie może spowodować postanie dodatkowych kosztów, ponieważ w opinii strony skarżącej, dokumentacja projektowa zawiera wiele braków, których uzupełnienie na etapie wykonywania inwestycji może być droższe niż na etapie projektowania. Bądź też ich wykonanie nie będzie już możliwie, co spowoduje jeszcze większe koszty. Mając na względzie powyższe należy uznać, że aby stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona skarżąca musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest na tyle zasadne i tak wysoce prawdopodobne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Tym samym same obawy wnioskodawcy czy też powoływanie się na bliżej nieokreślone zasady sztuki budowlanej, bez przestawienia specjalistycznej ekspertyzy, nie mogą stanowić tu wystarczającej argumentacji. Zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną wnioskodawcy. Oczywiście uzasadnienie wniosku nie stanowi wymogu formalnego, lecz jego materialno-prawną argumentację. Z tego też względu jego treść nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia. Podlega natomiast ocenie z punktu widzenia zasadności wniosku. W ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała możliwości zajścia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. W niniejszej sprawie brak jest konkretnych okoliczności wskazujących na możliwość spełnienia subiektywnych obaw wnioskodawcy. Nie wskazał on bowiem jakichkolwiek dokumentów źródłowych odzwierciedlających, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie poparte z kolei żadnym dowodem twierdzenia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. Niezależnie jednak od powyższego, czyniąc zadość obowiązkowi uwzględnienia z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujących o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, Sąd rozpoznający tę kwestię nie dopatrzył się w niniejszej sprawie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając bowiem na uwadze charakter kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę hali widowiskowo-sportowej, Sąd wziął pod uwagę również skutki, jakie rozstrzygnięcie Sądu spowoduje po stronie innych uczestników postępowania, a zatem m.in. inwestora. Skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczą bowiem przede wszystkim interesów inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez sąd i winien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Na marginesie wskazać można jeszcze, że w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wykonanych prac i przywrócenie do stanu poprzedniego, a wówczas to inwestora, a nie stronę skarżącą obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnej likwidacji przedmiotowej inwestycji. Podkreślić należy również, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. W konsekwencji też ustawodawca, nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – występowania podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględniania skargi na decyzję. Co więcej, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (tak NSA w uchwale z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77). Zatem oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza o merytorycznym stanowisku sądu co do legalności zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 19/15, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego i kierując się dyspozycją art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia.