II SA/Wr 196/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi B. i I. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 marca 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 23 października 2007 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał B. i I. K. usunąć nieprawidłowości techniczne występujące w przewodach kominowych zamontowanych na ścianie szczytowej budynku mieszkalnego w B. D. przy ul. O. [...]. Dokument ten – jak wskazuje poczyniona na nim adnotacja - w dniu 29 października 2007 r. został wysłany do B. i I. K.. Wobec braku zwrotnego potwierdzenia odbioru organ pierwszej instancji dokonał reklamacji i uzyskał z Urzędu Pocztowego w B. D. duplikat potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję oraz pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego z dnia 14 grudnia 2007 r. informujące, że przesyłka została zwrócona do nadawcy dnia 14 listopada 2007 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie". Z akt wynika również, że w dniu 11 stycznia 2008 r. organ pierwszej instancji przesłał B. i I.K. kopię wyżej opisanej decyzji, której odbiór adresaci potwierdzili w dniu 19 stycznia 2008 r. W dniu 31 stycznia 2008 r. strony złożyły w siedzibie organu pierwszej instancji odwołanie kwestionujące przedmiotową decyzję. Postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję została skutecznie doręczona na zasadzie art. 44 k.p.a. z końcem dnia 14 listopada 2007 r., zatem termin do wniesienia od niej odwołania upłynął stronom w dniu 29 listopada 2007 r. Na skutek skargi wniesionej przez B. i I. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 278/08, uchylił przywołane wyżej postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrok stał się prawomocny z dniem 19 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że warunkiem skuteczności doręczenia przesyłki na zasadzie art. 44 k.p.a. jest udokumentowanie ścisłego dokonania przez doręczycieli wszelkich ustanowionych w tym przepisie czynności. Odpowiednim do tego dokumentem jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. Sąd zwrócił uwagę, że według ustaleń organów przesyłka nadana do skarżących w dniu 29 października 2007 r. zaginęła i w aktach sprawy nie było dokumentu potwierdzenia jej odbioru. W ocenie Sądu – wbrew stanowisku organu odwoławczego – pismo poczty i duplikat potwierdzenia odbioru, gdyby nawet mogły zastąpić dowód w postaci oryginału potwierdzenia odbioru, który zaginął, nie zawierały danych o dopełnieniu przez doręczyciela wszystkich czynności wymaganych przepisami K.p.a. Skład orzekający podzielił liczne i ustabilizowane orzecznictwo sądowadministracyjne odmawiające skuteczności doręczeniu zastępczemu w przypadku jakichkolwiek wątpliwości odnośnie spełnienia jego wymogów. W szczególności Sąd podzielił pogląd, że nie jest wystarczające jedynie umieszczenie adnotacji o awizowaniu lub formuły "nie podjęto w terminie", jako nie wyczerpujących wymogów z art. 44 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. I OSK 528/05 LEX nr 194352). Po przeprowadzeniu ponownego postępowania – w związku z wyrokiem WSA - Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 11 marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., ponownie stwierdził wniesienie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 23 października 2007 r. z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy, a następnie powołując się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że zgodnie z zaleceniami Sądu winien był wyjaśnić, czy Poczta Polska dokonała wszelkich niezbędnych czynności określonych w art. 44 k.p.a. Z tego też względu organ zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego w W. o wyjaśnienie, czy przesyłka pocztowa zawierająca kwestionowaną decyzję (przesyłka "R" nr [...]) została skutecznie doręczona, w szczególności, czy dokonane zostały przez doręczyciela wszelkie ustanowione w art. 44 k.p.a. czynności warunkujące skuteczność zastępczego doręczenia przesyłki. W odpowiedzi (pismo z dnia 26 lutego 2009 r. Poczty Polskiej Centrum Poczty Odział Rejonowy W. – Województwo) wyjaśniono, że przedmiotowa przesyłka nadeszła do urzędu oddawczego w dniu 30 października 2007 r. W tym samym dniu z powodu nieobecności adresatów w domu list został awizowany i złożony w UP 1 w B. D. na okres 14 dni. Mimo powtórnego awizowania przesyłka nie została odebrana i w dniu 14 listopada 2007 r. jako nie podjęta w terminie została zwrócona do nadawcy. Poczta zatem wykonała zleconą usługę. Przesyłka została nadana, podjęto próbę jej doręczenia a następnie zwrot do nadawcy. Zdaniem poczty zgodnie z art. 44 k.p.a. uważa się ją więc za skutecznie doręczoną. Organ odwoławczy uznając ww. pismo jako wystarczający i bezsprzeczny dowód, stwierdził w konkluzji, że skoro przesyłka zawierająca sporną decyzję została doręczona odwołującym się w dniu 14 listopada 2007 r., zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 15 listopada 2007 r. i upłynął w dniu 29 listopada 2007 r. W tych okolicznościach odwołanie zostało wniesione po terminie i jego rozpatrzenie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. i I. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili mu naruszenie art. 44 k.p.a. przez przyjęcie, że wezwanie dwukrotne awizowane traktowane jest jako doręczone w sposób prawidłowy. Wnieśli również o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strony wskazały, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2008 r. nie zobowiązał organu do przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego, natomiast uznał, że sposób doręczenia przesyłki nie może być uznany za prawidłowy. Dla skarżących jest zatem niezrozumiałe dlaczego wydano ponownie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Na rozprawie skarżąca B. K. poparła skargę oświadczając, że nie otrzymała awiza przesyłki nadanej 29 października 2007 r. Pełnomocnik organu wniósł zaś o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej, przy czy kontrola ta przeprowadzana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja lub postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Dokonując powyższej kontroli sąd związany jest granicami sprawy, nie jest natomiast związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) zwanej dalej u.p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktów uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a u.p.p.s.a) jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). O ile natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż podjęto je z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że była już ona przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonej w prawomocnym wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 278/08. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał zaskarżony akt zostało uznane za błędne (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Również w wyroku z dnia z dnia 15 października 2008 r. zawarto tak rozumianą ocenę prawną odnośnie prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 44 k.p.a. W ocenie tej Sąd podkreślił, że warunkiem skuteczności doręczenia przesyłki w trybie uregulowanym tym przepisem jest udokumentowanie ścisłego dokonania przez doręczycieli wszelkich ustanowionych w nim czynności. Sąd podzielił także prezentowany w orzecznictwie pogląd, odmawiający skuteczności doręczenia na zasadzie art. 44 k.p.a., w przypadku jakiejkolwiek wątpliwości co do spełniania wymogów zawartych w tej normie. W szczególności zaś, zgodził się z tezą, że nie wyczerpuje wymogów art. 44 k.p.a. jedynie umieszczenie adnotacji o awizowaniu lub formuły "nie podjęto w terminie". Przedstawioną oceną prawną związany był organ odwoławczy i jest nią związany również skład obecnie orzekający. Z ocena tą w całości należy się zgodzić. Wskazać bowiem należy, że pomimo, iż doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym kwalifikowane jest jako czynność materialno-techniczna, to czynność ta, wywołuje dla stron postępowania doniosłe skutki prawne, zwłaszcza w zakresie korzystania z uprawnień do zaskarżania aktów administracyjnych. Z tego względu ustawodawca w przepisach art. 39 do 49 k.p.a. szczegółowo określił zasady doręczania pism. Instytucja uregulowana w art. 44 k.p.a. może być stosowana jedynie wówczas, gdy niemożliwe jest doręczenie pism w sposób określony w art. 42 (doręczenie właściwe) lub w art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze). Ustawodawca – kierując się zasadami ekonomii procesowej i mając na celu ochronę postępowania przed jego zahamowaniem z powodu nie odbierania korespondencji – wprowadził bowiem w art. 44 k.p.a. swoistą "fikcję prawną doręczenia", której skutkiem jest między innymi, rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w postępowaniach związanych z doręczeniem orzeczeń administracyjnych, w tym również biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że przywołany przepis, będący odstępstwem od ogólnych zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, musi być interpretowany w sposób ścisły. Należy również rygorystycznie przestrzegać by podczas doręczania pism na jego podstawie szczegółowo spełniane były wszystkie wymogi jakie ustawodawca określił w nim dla doręczycieli. Jedynie bowiem wykazanie i udowodnienie, że wymogi te zostały zachowane zapewnia skuteczność takiego doręczenia. Analiza treści art. 44 k.p.a. wskazuje, że jednym z wymogów uznana doręczenia za skuteczne w omawianym trybie, jest – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę - konieczność powiadomienia adresata o tym, że przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym na okres czternastu dni i o możliwości jej odbioru. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W wyroku z dnia 15 października 2008 r. Sąd wskazał na konieczność udokumentowania faktu spełnienia wskazanych wyżej wymogów wynikających z treści art. 44 k.p.a. Podkreślił przy tym, że znajdujący się w aktach sprawy duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz pismo poczty - nawet gdyby mogły zastąpić zwrotne potwierdzenie odbioru w postaci oryginału, który według organów zaginął – nie zawierają żadnych danych świadczących o dopełnieniu przez doręczyciela wszystkich czynności wymaganych omawianą normą. Z przedstawionej oceny wynikała dla organu odwoławczego jasna wskazówka, że – w okolicznościach niniejszej sprawy - tylko należyte udokumentowanie czynności doręczyciela (zwłaszcza przez zwrotne potwierdzenie odbioru) stanowić może dostateczną podstawę dla udowodnienia i uznania skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W świetle przedstawionej oceny dowodu takiego nie mogło zatem stanowić pismo poczty z dnia 26 lutego 2009 r., na które powołał się organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Z treści tego pisma wynika jedynie, że z powodu nieobecności adresatów w dniu 30 października 2007 r. przesyłka została awizowana i złożona w Urzędzie Pocztowym w B. D. na okres 14 dni. Następnie była ponownie awizowana i nie została odebrana. Pismo to nie wyjaśnia zatem w jaki sposób działał doręczyciel (zwłaszcza gdzie pozostawił awizo) i nie może stanowić dowodu potwierdzającego spełnienie przez doręczyciela warunków wynikających z art. 44 § 2 k.p.a., polegających na umieszczeniu zawiadomienia w skrzynce odbiorczej adresata (lub w innym miejscu wskazanym w tym przepisie) o pozostawieniu przesyłki i możliwości jej odbioru w placówce pocztowej. Tylko i wyłącznie na podstawie informacji o fakcie awizowania przesyłki (o zawiadomieniu o możliwości jej odbioru w urzędzie pocztowym) nie można bowiem ustalić, czy sposób tego zawiadomienia odpowiadał wymogom art. 44 § 2 k.p.a. W tym względzie informacje zawarte w piśmie z dnia 26 lutego 2009 r. można zrównać z adnotacją "awizowano" a taka adnotacja jak już wskazano nie wyczerpuje wymogów art. 44 k.p.a. Mając zaś na względzie oświadczenie skarżącej, że nigdy nie otrzymała awiza przesyłki nadanej 29 listopada 2007 r. jak też fakt braku w aktach sprawy tej przesyłki - która według stanowiska poczty została zwrócona organowi, stwierdzić należy, że prawidłowość jej doręczenia wywołuje uzasadnione wątpliwości. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. sygn.akt I OSK 528/05, LEX nr 194352 (przywołane już w wyroku tut. Sądu z dnia 15 października 2008 r.) a dodatkowo wskazuje również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 2871/00, LEX nr 53460 wyrażony na tle stosowania art. 44 k.p.a., zgodnie z którym: "jeżeli nie wiadomo jak działał doręczyciel, doręczenia nie można uznać za dokonane". Reasumując stwierdzić należy, że w stanie faktycznym wynikającym z akt niniejszej sprawy, nie można uznać aby istniały podstawy do zastosowania art. 44 k.p.a. a w konsekwencji brak podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie dochowali terminu do złożenia odwołania. W takich okolicznościach organ odwoławczy winien był odwołanie rozpatrzyć. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało nie tylko z naruszeniem przepisów art. 44 i art. 134 k.p.a. ale również z naruszeniem art. 153 u.p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 15 października 2008 r. Stwierdzone naruszenia prawa jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy obligowały Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 u.p.p.s.a. a orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 tego aktu.