II SA/Wr 196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Barbara Baran po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hali produkcyjno-magazynowej, składającej się z trzech modułów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala sprzeciw w całości. Zaskarżoną decyzją (Nr [...] z dnia [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), uchyliło w całości zaskarżoną odwołaniami S. Ż., A Sp. z o.o. i B Sp. z o.o. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] (Nr [...]) ustalającą na rzecz P. J. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hali produkcyjno-magazynowej, składającej się z trzech modułów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W., na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], [...], obręb S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniach podkreślono potrzebę ochrony interesu osób trzecich w kontekście zapewnienia nieruchomościom sąsiednim dostępu do drogi publicznej. Zwrócono też uwagę, że działka nr [...] obciążona jest służebnością na rzecz wielu podmiotów gospodarczych i jej zabudowa spowoduje pozbawienie ich dostępu do drogi publicznej. Następnie Kolegium wyjaśniło, że podejmując w tej sprawie kasacyjne orzeczenie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, uwzględniło stwierdzone uchybienia procesowe związane z gromadzeniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a ponadto zwróciło uwagę na występujący w sprawie problem jurydyczny, wymagający rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, którego istotą jest to, czy w tym stanie faktycznym – na etapie warunków zabudowy – dochodzi do naruszenia praw rzeczowych gwarantujących dostęp do drogi publicznej osobom trzecim. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołało treść przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując jednocześnie, że z powołanych przepisów wynika związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Kontynuując argumentację organ przywołał treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającego warunki, od których łącznego spełnienia uzależniona jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę, że jednym z nich jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi, przy czym pojęcie przepisów odrębnych obejmuje w szczególności przepisy dotyczące ochrony zabytków, ochrony przyrody, ochrony środowiska, ochrony wód, przeciwpowodziowej, ochrony dróg, ochrony gruntów rolnych i leśnych, itp. Chodzi zatem o wszystkie przepisy które mogą wpływać na prawa i obowiązki inwestora oraz stron refleksowych, a które nie są stosowane na innym etapie procesu inwestycyjnego (np. badanie warunków technicznych inwestycji) lub w innym równoległym postępowaniu administracyjnym (np. lokalizacja zjazdu na teren inwestycji). Do przepisów odrębnych zalicza się również przepisy związane z ochroną interesu osób trzecich. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powołane przepisy nie wykluczają a priori wydania decyzji odmawiającej warunków zabudowy z powodu naruszenia interesu osób trzecich. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 - zwanym dalej rozporządzeniem nomenklaturowym). Jak wynika z § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c)zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Zdaniem Kolegium takie uwarunkowania prawne niewątpliwie tworzą po stronie organu obowiązek badania, czy decyzja o warunkach zabudowy nie pozbawi osób trzecich dostępu do drogi publicznej, szczególnie, gdy pod inwestycję przeznaczona jest działka drogowa lub działka pełniąca funkcje działki drogowej na zasadach ograniczonych praw rzeczowych, mających przecież charakter bezwzględny. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 13 przez dostęp do drogi publicznej - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W konsekwencji dostęp do drogi publicznej może się odbywać na zasadzie służebności przejazdu po działce, która nie jest w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jako działka drogowa "dr". Tak uwarunkowany dostęp do drogi publicznej działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji podlega ochronie, a decyzja o warunkach zabudowy nie może tego zniweczyć. Kolegium wyjaśniło też, że dostrzega przepis art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób jurydyczny nie pozbawia praw rzeczowych, czy obligacyjnych, ale może z uwagi na art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego naruszyć uwarunkowania w zakresie prawa dostępu do drogi publicznej osób trzecich. Ochrona ograniczonych praw rzeczowych (w tym służebności) a ochrona dostępu do drogi publicznej są to dwa różne elementy, które mogą być ze sobą powiązane lub nawet zespolone (i często są), ale chronione z dwóch różnych płaszczyzn normatywnych. O ile prawa o proweniencji cywilnej nie są co do zasady chronione w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to prawo dostępu do drogi publicznej, jako prawo o proweniencji administracyjnej (choć realizowane przy pomocy instrumentów prawa cywilnego) podlega już ochronie. Rozważając tę kwestię Kolegium odwołało się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie na uwagę zasługuje fakt, że działka zainwestowania nr [...] jest obciążona służebnością i stanowi dostęp do drogi publicznej dla działek położonych w pobliżu. Istotne jest jednak to, że wskazania zawarte we wniosku Inwestora i ustalone w decyzji parametry zabudowy mogą uniemożliwiać realizację dostępu do drogi publicznej. Gabaryty planowanej zabudowy nie pozwolą bowiem na utrzymanie funkcji komunikacyjnej. W kontekście powyższego wątpliwa staje się wykonalność decyzji o warunkach zabudowy. Zapis w decyzji - "inwestor powinien (...) przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej (...)" - oznaczałoby nakaz powstrzymania się od zabudowy działki. Inaczej ujmując z jednej strony Inwestorzy otrzymują promesę prawa do zabudowy działki i jednocześnie w tej samej decyzji mają nakaz powstrzymania się od działań zmierzających do pozbawienia dostępu do drogi publicznej - faktycznie nakaz powstrzymania się od zabudowy. Dane księgi wieczystej wskazują, że działka nr [...] obciążona jest służebnością gruntową drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jest to zatem działka pełniąca funkcję komunikacyjną w sensie prawnym, jak i faktycznym. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest danych na podstawie jakich czynności prawnych powstała służebność dla tak licznych działek. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, z późn. zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Gdyby więc służebności powstały na skutek orzeczenia sądu, to organ nie może tych okoliczności pomijać. Decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić promesy do zabudowy nieruchomości, która niwelowałoby orzeczenia sądu. Już po wydaniu decyzji (a przed sporządzeniem uzasadnienia) do Kolegium został złożony odpis wyroku Sądu Rejonowego dla [...] we W. nakazujący zaniechania naruszania służebności gruntowej drogi koniecznej poprzez usunięcie wszelkich innych przeszkód uniemożliwiających albo ograniczających wykonywanie prawa służebności (...) oraz nakazujący pozwanym powstrzymanie się od tego rodzaju działań na przyszłość. Zdaniem Kolegium na wskazane wyżej okoliczności organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi. W istocie rzeczy nie zbadał kwestii ochrony interesu osób trzecich oraz nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji dlaczego - pomimo pozbawienia dostępu do drogi publicznej - ustalił warunki zabudowy. Już te okoliczności determinują uchylenie decyzji z koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, analizowana wyżej problematyka ma również przełożenie na ustalenie stron postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. W konsekwencji stroną postępowania, będą jedynie te podmioty wymienione w art. 29 kpa, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą czy powinny uzyskać konkretne korzyści lub mogą być (powinny być) obarczone powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 238). Niewątpliwie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (zob: uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Zdaniem Kolegium ustanowiona na działce nr [...] służebność powoduje, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości obciążonej służebnością interes prawny ma każdy użytkownik wieczysty na rzecz którego służebność została ustanowiona, a to z uwagi właśnie na to że realizacja inwestycji może naruszyć ustanowione prawa. W takim układzie interes prawny użytkownika wieczystego na rzecz którego służebność została ustanowiona wynika z norm prawa administracyjnego - prawa dostępu do drogi publicznej oraz norm prawa cywilnego - ochrony prawa służebności, które stanowi instrument realizacji prawa dostępu do drogi publicznej. Takiemu rozumieniu nie stoi na przeszkodzie art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuujący zasadę nie naruszalności praw rzeczowych. Tak jak bowiem wskazywano wyżej dla statusu strony nie jest konieczne zagrożenie naruszenia prawa, ale jego istnienie. Organ winien więc zapewnić wszystkim użytkownikom wieczystym udział w postępowaniu, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Ponadto Kolegium wskazało, że strona postępowania S. Ż. udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu J. G. Kopia pełnomocnictwa została złożona do akt sprawy organu pierwszej instancji. Organ jednak nie podjął żadnych czynności, aby zapewnić udział w postępowaniu pełnomocnikowi. Ugruntowany jest już pogląd, że niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnikowi strony jest równoznaczne z pominiecie strony postępowania. W dalszej kolejności zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajdują się decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.: 1) z dnia [...] nakazująca rozbiórkę wiaty na terenie działki nr [...] oraz 2) z dnia [...] nakazująca rozbiórkę wiaty na terenie działki nr [...]. W ocenie Kolegium, a bezdyskusyjna jest też niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla budowy (odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy) obiektu objętego decyzją nakazującą rozbiórkę. Wydanie bowiem decyzji o warunkach zabudowy dla budowy (odbudowy, nadbudowy lub rozbudowy) obiektu objętego nakazem rozbiórki przeczyłoby wydanej decyzji o nakazie rozbiórki. Z jednej strony na inwestora nałożony został obowiązek rozebrania samowolnie wzniesionych obiektów, z drugiej zaś strony organ potwierdza prawa do budowy (odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy) tego obiektu. Jak widać obie decyzje (pozytywna decyzja o warunkach zabudowy i decyzja nakazująca rozbiórkę) pozostają w wyraźnym dysonansie i ich istnienie w obrocie prawnym przeczy zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Organ pierwszej instancji musi rozważyć, czy ustalenie warunków zabudowy dla terenu, dla którego wydano decyzje nakazujące rozbiórkę jest dopuszczalne przed wykonaniem tych decyzji, bowiem nie jest prawnie dopuszczalne, aby decyzja o warunkach zabudowy choćby w jakieś części sankcjonowała samowolę budowlaną objętą nakazem rozbiórki. Ocena tego aspektu sprawy winna znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a następnie w uzasadnieniu decyzji. Opisana powyżej decyzja odwoławcza została zaskarżona przez P. J. sprzeciwem wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W sprzeciwie P. J. zarzucił wydanie kwestionowanej decyzji z pominięciem faktów oraz niekompletną ocenę zgromadzonych w postępowaniu dokumentów i zażądał uchylenia tej decyzji w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że stanowisko Kolegium przyjęte przy orzekaniu wynika z błędnej oceny rzeczywistego stanu istniejącego na przedmiotowym terenie i uznaniu, że firma A Sp. z o.o. nie ma dostępu do drogi publicznej, mimo że fakt posiadania tego dostępu jest uwidoczniony w dokumentach, na które powoływał się organ odwoławczy tj. w nieprawomocnym wyroku Sądu Rejonowego dla [...], w którym na str. 12 Sąd przyznał, że firma A Sp. z o.o. posiada nieskrępowany dostęp do swojej działki z innej strony i tą drogą pracownicy i kontrahenci A dojeżdżają do firmy. Ponadto w uzasadnieniu sprzeciwu P. J. podał, że niezasadne ze strony Kolegium było uznanie, iż cała działka pełni funkcję komunikacyjną, co oznacza dbałość wyłącznie o interes osób trzecich. Wyjaśnił też, że wszyscy posiadacze sąsiednich działek jeżdżą najprostszymi trasami do ulicy [...], a następie do ulicy [...], natomiast zagrodzenie jego własnej działki wynikało z zachowania pracowników firmy C, którzy przez tę działkę skracali sobie drogę, aby ominąć skrzyżowanie ulicy [...] z ulicą [...]. Dodatkowo wnoszący sprzeciw wskazał, że działka obciążona służebnością jest terenem inwestycyjnym z oznaczeniem Bi, a nie działką drogową z oznaczeniem dr, a ponadto Kolegium w sposób niezgodny z prawdą przedstawiło sytuację związaną z nakazem rozbiórki wiat, orzeczonym przez organ nadzoru budowlanego. W doręczonej Sądowi w dniu 8 kwietnia 2020 r. odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie sprzeciwu, a uzasadniając ten wniosek podało m.in., że w zaskarżonej decyzji wyczerpująco umotywowało konieczność i dopuszczalność zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 138 § 2 kpa. W uzupełnieniu Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2018 r., IV SA/Po 7/18). Zdaniem Kolegium - odnosząc powyższe do sprawy warunków zabudowy dostrzec należy, że wydanie decyzji reformatoryjnej naruszałoby standardy właściwe dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ wadliwie ustalił katalog stron postępowania. Ustanowiona na działce nr [...] służebność powoduje, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości obciążonej służebnością interes prawny ma każdy użytkownik wieczysty, na rzecz którego służebność została ustanowiona, a to z uwagi właśnie na to, że realizacja inwestycji może naruszyć ustanowione prawa. Interes prawny użytkownika wieczystego, na rzecz którego służebność została ustanowiona wynika z norm prawa administracyjnego - prawa dostępu do drogi publicznej, oraz norm prawa cywilnego - ochrony prawa służebności, które stanowi instrument realizacji prawa dostępu do drogi publicznej. Ponadto, stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. Wbrew zarzutom sprzeciwu, ustalenia decyzji w zakresie parametrów inwestycji mogą uniemożliwić dostęp do drogi publicznej. W tym miejscu należy podkreślić, że problemem nie jest tylko spór Inwestora z A Sp. z o.o. Także kwestia nakazu rozbiórki należy do zagadnień niewyjaśnionych w postępowaniu. To zdaniem Kolegium są argumenty które zdecydowanie wykraczają poza ramy postępowania dowodowego określonego w art. 136 kpa i kategorycznie sankcjonują uchylenie decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 sierpnia 2020 r. wnoszący sprzeciw P. J. oświadczył, że popiera w całości sprzeciw i zawartą w nim argumentację. Ponadto podał, że przedmiotowa działka po jej zakupieniu zakwalifikowana została jako działka inwestycyjna pod względem podatkowym i uważa, że dlatego można ustalić na niej warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności/z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto - poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 64a - 64 e). W myśl art. 64a tej ustawy od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Istotne przy tym jest, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnymi jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji zaskarżonej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona sprzeciwem wniesionym od decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest ograniczona do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w danej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a poprzez to do oceny, czy organ ten nie uchylił się w sposób bezpodstawny od załatwienia sprawy co do jej istoty. Instytucja sprzeciwu służy zatem skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji jest rezultatem prawidłowego skorzystania przez ten organ ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151 a § 1 zd. 1 ppsa). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 ppsa). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151 a § 3 ppsa. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest również, że decyzja kasacyjna określona w przepisie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady i nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zawartych w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonych przede wszystkim w przepisach art. 136 i art. 138 § 1 kpa. Pogląd taki prezentowała doktryna i judykatura administracyjna jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel; kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02). Z przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych wynika, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowiące odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoistancyjnej. Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazanie wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w nim okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa i odpowiedniej dla nich argumentacji jest wymagane dyspozycją art. 107 § 3 i art. 11 kpa, w którym zawarta jest zasada przekonywania. W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylając - przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 kpa - zaskarżoną odwołaniami decyzję Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], ustalającą na rzecz P. J. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hali produkcyjno-magazynowej składającej się z trzech modułów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji we W. na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], [...], obręb S. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wykazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zaistnienie przesłanek określonych przez ustawodawcę dla legalnego skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej. Zdaniem Sądu przedstawiony zakres koniecznych, a nie podjętych przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających pozwalał uznać, że przekracza on uprawnienie dowodowe określone w art. 136 kpa, przyznane przez ustawodawcę dla ewentualnego uzupełnienia w tym trybie materiału dowodowego na zasadzie oficjalności lub na żądanie (wniosek) strony. W tym kontekście Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że taką ocenę Sądu należy odnieść wyłącznie do tych kwestii wskazanych w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, wobec których Sąd podziela stanowisko organu orzekającego. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, w którym w sposób wyczerpujący przedstawione zostały przesłanki podjętego w postępowaniu odwoławczym orzeczenia wynika, że powodem zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 138 § 2 kpa było stwierdzenie, że Prezydent W. w istotny sposób naruszył przepisy procedury administracyjnej regulujące postępowanie dowodowe, a także zawierające zasady ogólne, z których wyprowadzone są uprawnienia procesowe podmiotów mających status strony postępowania. W uznaniu Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy je też postrzegać w kontekście konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zdaniem Sądu na akceptację zasługuje argumentacja organu odwoławczego odnosząca się do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności związanych z ewentualnym pozbawieniem dostępu do drogi publicznej właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz naruszenia przepisu art. 10 § 1 i art. 28 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania i niezapewnienie wszystkim stronom możliwości korzystania z prawa do czynnego udziału w postępowaniu także poprzez pominięcie pełnomocnika jednej ze stron postępowania. W ocenie Sądu prawidłowo organ orzekający postrzega te kwestie poprzez szczególnie istotny element rozpoznawanej sprawy, jakim jest obciążenie jednej z działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym – nr [...], służebnością gruntową drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych kilkudziesięciu wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działek. W uznaniu Sądu należy również zaaprobować rozważania Kolegium wyjaśniające ewentualne konsekwencje wydanej w sprawie decyzji lokalizacyjnej w sferze sytuacji prawnej podmiotów na rzecz których ustanowiona została służebność gruntowa, wcześniej opisana. Zasadnie przy tym zwraca uwagę na różne uwarunkowania normatywne, z których wyprowadzić należy gwarancje ochrony praw rzeczowych – np. służebności i dostępu do drogi publicznej, które to kwestie pozostały poza zakresem oceny dokonywanej w sprawie przez organ pierwszej instancji. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, zgodnie z którym organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie uwzględnił w sposób wymagany przepisami prawa danych wynikających ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków, ograniczając w nie uzasadniony sposób krąg podmiotów, którym w tym postępowaniu przyznano status strony ze wszystkimi jego gwarancjami procesowymi. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela natomiast argumentacji Kolegium określającej relację pomiędzy decyzją lokalizacyjną wydaną w tej sprawie przez Prezydenta W., a orzeczonymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazami rozbiórki wiat usytuowanych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Zdaniem Sądu nieuprawnione są twierdzenia Kolegium o bezdyskusyjnej niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla budowy obiektu objętego decyzją nakazującą rozbiórkę. Istotne przede wszystkim jest, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – co podkreślały wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny – zawiera w sobie wyłącznie informację o możliwości zagospodarowania danego terenu w określony sposób, czyli dokonania w nim zmiany poprzez wprowadzenie nowego elementu przestrzennego o cechach określonych w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie kreuje prawa do terenu, nie uprawnia do realizowania zabudowy nią objętej ani nie sankcjonuje zabudowy nielegalnej, mimo że o taką decyzję samowolny inwestor może ubiegać się w toku procedury legalizacyjnej (naprawczej). Decyzja taka uprawnia jedynie do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który nie może wydać pozwolenia na budowę obiektu już zrealizowanego. Natomiast organy nadzoru budowlanego dysponują instrumentami umożliwiającymi wyegzekwowanie orzeczonych nakazów np. rozbiórki. Ponadto ustawowy obowiązek organów nadzoru budowlanego i organów administracji architektoniczno-budowlanej przekazywania osobie wzajemnie wydanych decyzji, pozwala wyeliminować ryzyko powstania dysonansu faktycznego i prawnego w zakresie działalności inwestycyjnej. Te okoliczności nie mogły jednak zdeterminować rozstrzygnięcia podjętego w rozpoznawanej sprawie, wobec prawidłowej oceny organu odwoławczego w kwestiach wcześniej przedstawionych w uzasadnieniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że skorzystanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z kompetencji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego – stosownie do art. 151 a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.