II SA/Wr 1960/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spraw. Protokolant referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. na podstawie § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 104 Kpa orzekł, iż nie stwierdza istnienia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu u E. T. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż E. T. zatrudniony był przez ponad 40 lat w zakładzie A w N. na stanowisku ślusarz, blacharz samochodowy, ślusarz konstrukcyjny i zgrzewacz w hałasie impulsowym do 113 dBA. W dniu 6 maja 2002r. Instytut Medycyny Pracy w L. wydał orzeczenie lekarskie, w którym stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż występujący u E. T. obustronny odbiorczy ubytek słuchu małego stopnia ma lokalizację pozaślimakową. Ubytek słuchu natomiast charakterystyczny dla skutków wieloletniego narażenia na hałas ma lokalizację ślimakową. Organ argumentował nadto, w ślad za wnioskami zawartymi w opinii, iż fakt, że pogłębienie się ubytku słuchu nastąpiło po okresie zatrudnienia dowodzi pozazawodowej jego etiologii. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. T., podnosząc w nim, że jego sprawa trwa już piąty rok i pomimo tego, iż wcześniejsze również niekorzystne dla niego decyzje w zakresie ustalenia choroby zawodowej zostały uchylone wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, ponownie skierowano go na badania, gdzie ponownie stwierdzono u niego obustronny odbiorczy ubytek słuchu, nie stwierdzając istnienia choroby zawodowej. E. T. zarzucił organowi, iż ten nie wyjaśnił, bezkrytycznie przyjmując wnioski płynące z opinii, że pogłębienie się ubytku słuchu spowodowane jest tylko i wyłącznie starzeniem się organizmu, nie uwzględniając 40 letniego okresu świadczenia pracy na stanowiskach, na których narażony był na działanie ponadnormatywne hałasu. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych utrzymał w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że E. T. był w latach 1956 do 1997 pracownikiem A sp. Z o.o w N., zatrudnionym na stanowiskach na których narażony był na działanie hałasu o poziomie 80-90 dB. Argumentowano także, iż w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2001r. zarzucono, że organy inspekcji sanitarnej odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej nie powołały się na przyczyny pozazawodowe, które mogły spowodować rozpoznany u wymienionego ubytek słuchu oraz wskazano na konieczność dopuszczenia innych środków dowodowych celem ustalenia czy niedosłuch E.T. ma związek z wykonywaną pracą i stąd też dopuszczono dowód z opinii kolejnej jednostki, która także nie rozpoznała choroby zawodowej u E.T. W opinii wyjaśniono, iż niedosłuch typu odbiorczego ma lokalizację pozaślimakową, która nie jest charakterystyczna dla skutków wieloletniego narażenia na hałas. Podkreślono, iż pozaślimakowy niedosłuch należy łączyć z procesem starzenia się organizmu. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się E. T., który w złożonej skardze wskazywał, iż jego sprawa toczy się już piąty rok, pomimo że NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w uzasadnieniu do wyroku z dnia 21.06.2001r. stwierdził, iż wielkość ubytku słuchu nie może decydować o rozpoznaniu choroby zawodowej, lecz jedynie i wyłącznie zależne jest jej ustalenie od wystąpienia przesłanek określonych w przepisach. Zdaniem skarżącego lekarz orzecznik niezgodnie ze stanem faktycznym i bezprawnie stwierdził, ze pogłębienie ubytku słuchu należy wiązać z procesem starzenia się narządu słuchu i innymi czynnikami poza zawodowymi, których nie wymienił. W Poradni Chorób Zawodowych w K. stwierdzono zaś u niego obustronny niedosłuch typu odbiorczego, a w Instytucie Medycyny Pracy w L. obustronny odbiorczy ubytek słuchu małego stopnia o lokalizacji pozaślimakowej, co spowodowało odmowę ustalenia u niego choroby zawodowe. Jego natomiast zdaniem słuch utracił w wyniku 40 letniej pracy w nadmiernym hałasie i stąd też nie może się zgodzić z zaskarżoną decyzją. Skarżący wskazał także, iż karta badań okresowych wykaże ponad wszelką wątpliwość, że już kilkanaście lat temu miał uszkodzenie słuchu, a pogłębiające się jego ubytki są następstwem tego uszkodzenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, iż warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej przez inspektora sanitarnego jest rozpoznanie uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, zaś w przypadku skarżącego taka okoliczność nie zaistniała. Skoro zatem w rozstrzygającej ocenie lekarskiej upoważnione jednostki nie rozpoznały uszkodzenia słuchu będącego następstwem działania czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy, brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przez inspekcję sanitarną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga E. T. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych utrzymano w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...], Nr [...], którą stwierdzono brak podstaw do ustalenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Pojęcie choroby zawodowej w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji określał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Stosownie więc do tego przepisu, chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozpoznane u skarżącego schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Zatem schorzenie to może być uznane, w świetle powołanych przepisów, za chorobę zawodową o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy. Organ rozpoznający sprawę winien zatem ustalić wystąpienie łącznie dwóch przesłanek materialnoprawnych, a to czy dana choroba ujęta jest w załączniku do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11. 1983r. oraz czy dana choroba spowodowana jest działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Zgodnie, z § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia, przy ocenie czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, a także sposób wykonywania pracy. Godzi się także podnieść, iż przepisy rozporządzenia regulują także tryb postępowania w zakresie ustalania choroby zawodowej (§ 7-9). Powyższe uregulowania nie oznaczają jednakże, iż organy zwolnione są z obowiązku stosowania przepisów prawa procesowego, a szczególności art. 7Kpa. Wskazać należy także, iż w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia, na co wskazywał organ już NSA w wyroku z dnia 21.06.2001r. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999r., nr III RN 110/98 zajęto stanowisko, iż "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982r., nr 1, poz. 33) zawarto pogląd (nadal aktualny), że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Oznacza to, iż wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to natomiast możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na dana chorobę jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową. W wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001r., nr I SA 2244/00 (System Informacji Prawnej - LEX nr 53801) przyjęto wprost, że "Wykonywanie pracy przez 18 lat w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną przesłankę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu, a tymi warunkami (pracą)" Podnieść należy także, iż organy orzekające w sprawach o ustalenie istnienia choroby zawodowej nie są bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych jednostek organizacyjnych do rozpoznania chorób zawodowych - poradni chorób zawodowych, klinik chorób zawodowych, oddziałów chorób zawodowych, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, lecz ich obowiązkiem jest krytyczna i wnikliwa analiza sporządzonych przez te jednostki opinii. W toku postępowania dotyczącego ustalenia choroby zawodowej obowiązują, bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, na co wskazywano już powyżej. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to właśnie organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r.. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, w tym także w niniejszej sprawie okoliczności, konkretnych (a nie ogólnych) przyczyn pozazawodowych, które mogły spowodować stwierdzony u skarżącego ubytek słuchu w takim rozmiarze, warunków pracy, związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy, a stwierdzonym ubytkiem, a także wyjaśnienie rozbieżności wynikających z treści opinii. Identyfikując się z treścią wyroku NSA z dnia 11 maja 1998r., nr I S.A. 1200/98 - LEX nr 458333 uznano, iż orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1Kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłych w granicach wskazanych w art. 80 Kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Dodać należy przy tym, iż z faktu, że opinia palcówki w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest jednym ze środków dowodowych w rozumieniu art. 75 Kpa i art. 84Kpa, który podlega ocenie przez organ, wynika bezwzględny obowiązek kontrolowania, czy wydana opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy wymagające wiedzy specjalistycznej oraz czy jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż zgodnie z art. 107 § 3 Kpa prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ustaleniach stanu faktycznego mieścić się będzie także wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów i ich znaczenia, a więc również odniesienie się do warunków pracy w jakich świadczył pracę E. T. przez cały okres zatrudnienia i jednoznaczne wskazanie, czy praca ta była wykonywana przez niego w warunkach narażających na ponadnormatywny hałas. Nadto uzasadnienie decyzji winno wskazywać konkretne dowody, na których oparta została wydana decyzja oraz zawierać wyjaśnienie dlaczego inne dowody zgromadzone w sprawie nie mogły zostać uwzględnione. Wobec zarzutów artykułowanych przez skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winno znaleźć się także wytłumaczenie skarżącemu jakie konkretnie przyczyny pozawodowe spowodowały ubytek słuchu i czy warunki świadczenia pracy przez ponad 40 lat w warunkach narażenia na hałas o poziomie 80-90dB miało jakikolwiek związek przyczynowy z doznanym uszkodzeniem słuchu. Niezbędnym jest także ustosunkowanie się do zapisów zawartych w kartach badań okresowych skarżącego, wobec twierdzeń skarżącego, iż wykazują one ponad wszelką wątpliwość, że już kilkanaście lat temu miał uszkodzenie słuchu, a pogłębiające się jego ubytki są następstwem tego uszkodzenia. Stwierdzone uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], Nr [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.