II SA/Wr 197/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant apl. radc. Marzena Pławucka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej drogi podjazdowej wraz z murami oporowymi wzniesionymi przy ul. R. [...] w J. G. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2005 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm./ zobowiązał H. W. do przedłożenia do dnia 19 sierpnia 2005 r. ekspertyzy technicznej drogi podjazdowej wraz z murami oporowymi wniesionymi na działkach nr 1/15 i 5/15 przy ul. R. w J. G. W dniu 7 października 2005 r. H. W. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Organ drugiej instancji w toku wstępnych czynności wyjaśniających zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania mającego na celu ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonego postanowienia. Na podstawie akt sprawy organ stopnia wojewódzkiego ustalił bowiem, że według notatki służbowej spisanej w dniu 5 września 2005 r. w organie pierwszej instancji, po sprawdzeniu niepodjętej przez stronę korespondencji stwierdzono, że w kopercie znajduje się inne postanowienie – z dnia 12 listopada 2005 r. (Nr [...]) i że organ pierwszej instancji zobowiązał stronę do odbioru postanowienia z dnia 15 lipca 2005 r. w swojej siedzibie. Ponieważ przed przekazaniem zażalenia nie zostało ustalone w jakiej dacie strona odebrała kwestionowane postanowienie, dlatego – w ocenie organu odwoławczego - konieczne było dodatkowe postępowanie wyjaśniające. H. W. w piśmie z dnia 1 grudnia 2005 r. oświadczyła, że otrzymała przedmiotowe postanowienie w dniu 3 października 2005 r. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2005 r., Nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu wskazanego wyżej zażalenia H. W., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania . W uzasadnieniu organ podał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się dołączona do zaskarżonego postanowienia, adresowana do H. W., koperta ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajduje się adnotacja "zwrotu nie podjęto w terminie", w związku z czym została ona odesłana do nadawcy. Z tego względu organ uznał, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 44 k.p.a., który określa termin odbioru pisma przez adresata oraz ustanawia fikcję jego doręczenia. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił treść i skutki przywołanego przepisu. Stwierdził również, że dla ustalenia czy doręczenie postanowienia było prawnie skuteczne, zasadnicze znaczenie ma zwrotne potwierdzenie odbioru, z którego wynika, że przesyłkę awizowano w dniu 19 lipca 2005 r. i w dniu 27 lipca 2005 r., gdyż w obu przypadkach nie zastano adresata w domu. W konsekwencji urząd pocztowy dokonał zwrotu przesyłki do nadawcy z adnotacją "zwrotu nie podjęto w terminie". Zdaniem organu, po zwrocie niedoręczonego pisma powstaje procesowy skutek prawny doręczenia. W tej sytuacji uznano, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone zgodnie z przepisami k.p.a., a siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia liczony był od upływu ostatniego dnia terminu do przechowywania przez pocztę pisma. Upłynął on w dniu 10 sierpnia 2005 r. Strona nie zachowała zatem terminu do złożenia zażalenia określonego w art. 141 § 2 k.p.a. i dlatego nie może być ono rozpoznane. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H. W., podnosząc, że jest zdumiona "pismami" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchybieniu terminu do złożenia "odwołania". Niewątpliwie jest osobą pokrzywdzoną w tej sprawie, gdyż nie ma dojazdu do swojego obiektu i musi korzystać ze służebności. Skarżąca zakwestionowała konieczność wykonywania ekspertyzy "pseudo drogi" do której została zobowiązana, podnosząc, że droga - "podjazd" jest obiektem tymczasowym, który i tak zostanie rozebrany. Nie chce zatem ponosić dodatkowych kosztów, skoro i tak zmuszona jest uiszczać opłaty z tytułu służebności. Tymczasowy podjazd jest konieczny, gdyż inaczej nie byłoby dojścia do jej posesji. W odpowiedzi na skargę, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest orzeczenie organu administracji, które podjęte zostało wyłącznie na podstawie przepisów regulujących procedurę zaskarżania postanowień. W tej sytuacji, dokonana przez Sąd kontrola legalności działania organu odwoławczego, sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy, prawidłowo zastosował on regulację wynikającą z art. 134 k.p.a. i stwierdził uchybienie do złożenia odwołania . W rozpatrywanej sprawie, skarżąca H. W. zwracając się do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego zakwestionowała postanowienie wydane w toku postępowania prowadzonego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej budowy podjazdu. Podstawą wydania przedmiotowego postanowienia był przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane . W myśl przepisu art. 81c ust. 3 postanowienie takie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Zażalenie, jako zwykły środek zaskarżenia postanowienia dla swojej skuteczności musi spełniać minimalne wymagania co do formy i treści (art. 63 k.p.a; art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a.) oraz trybu jego wnoszenia. Zgodnie z przepisem art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia. Z przywołanego przepisu wynika, że istotne znaczenie dla możliwości skutecznego uruchomienia postępowania zażaleniowego ma dochowanie ustawowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jego niedochowanie wywołuje ostateczność kwestionowanego postanowienia i brak możliwości wzruszenia go w zwykłym toku instancji. Organ administracji, po myśli art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. zobowiązany jest wówczas stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia – a nie uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jak uczynił to wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu. Z przywołanych przepisów wynika również, że podstawową okolicznością, jaka powinna być ustalona przy ocenie dochowania terminu do złożenia zażalenia, jest ustalenie daty doręczenia postanowienia. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – okoliczność ta nie została przez organ II instancji w odpowiedni sposób wyjaśniona. W pierwszym rzędzie należało bowiem odnieść się do wynikającego z akt pierwszoinstancyjnych stwierdzenia poczynionego w notatce służbowej, że kwestionowane postanowienie z dnia 15 lipca 2005 r. w ogóle nie zostało skierowane do strony skarżącej za pośrednictwem poczty (według informacji zawartej w notatce w kopercie zwróconej przez pocztę jako nieodebrana przesyłka, nie było przedmiotowego postanowienia). Informacji tej nie można było zignorować, skoro zawarto ją w dokumencie oznaczonym jako "notatka służbowa" opatrzonym pieczęcią organu pierwszej instancji i podpisem sporządzającej ją osoby. Ewentualne wątpliwości co do formy prawnej tej notatki i jej mocy dowodowej organ mógł wyjaśnić w toku postępowania wstępnego. Merytoryczna treść omawianego dokumentu ma natomiast istotne znaczenie dla sprawy. Jeżeli bowiem w przedmiotowej przesyłce nie skierowano do strony postanowienia z dnia 15 lipca 2005 r. (co potwierdza sam organ pierwszej instancji), to z faktem skierowania jej do strony nie można wiązać skutków doręczenia określonego w art. 39-49 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 i art. 77 k.p.a., powinien ustalić sposób i datę doręczenia spornego postanowienia, wykorzystując przy tym wszelkie dowody, które nie są sprzeczne z prawem (art. 75 §1 k.p.a.). Dopiero ustalenie tych kwestii pozwoliłoby na ocenę prawidłowości doręczenia, a w konsekwencji na ustalenie, czy dochowany został termin do złożenia zażalenia. Wobec niewyjaśniania tej podstawowej dla sprawy kwestii, rozstrzygnięcie organu II instancji, oparte na koncepcji "fikcji prawnej doręczenia" (art. 44 k.p.a. ), nie znajduje potwierdzenia w dowodach zebranych w aktach sprawy. W zaistniałych okolicznościach niezrozumiałe jest również działanie organu odwoławczego, który najpierw powołując się na informacje zawarte w ww. notatce, uznał za konieczne wyjaśnienie przez organ I instancji daty doręczenia postanowienia, a następnie nie przedstawiając żadnych wyjaśnień w tym względzie przyjął, że kwestionowane postanowienie zostało doręczenie za pośrednictwem poczty w przesyłce która została zwrócona. Nie wiadomo więc jakie okoliczności przesądziły o tym, że istniejące pierwotne wątpliwości organu zostały rozwiane. Niezależnie od powyższego, Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego w kwestionowanym postanowieniu, co do możliwości zastosowania w sprawie art. 44§1 k.p.a. Analiza treści przywołanego przepisu wskazuje, że jednym z wymogów uznana doręczenia za skuteczne w omawianym trybie, jest – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę - konieczność powiadomienia adresata o tym, że przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym na okres czternastu dni. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§4). Omawiany przepis wprowadza swoistą "fikcję prawną doręczenia", której skutkiem jest między innymi, rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w postępowaniach związanych z doręczeniem orzeczeń administracyjnych, w tym również biegu terminu do złożenia zażalenia na postanowienie. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że przywołany przepis, będący odstępstwem od ogólnych zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, musi być interpretowany w sposób ścisły. Należy również rygorystycznie przestrzegać by doręczanie pism na jego podstawie odpowiadało wymogom, jakie ustawodawca określił w nim dla skuteczności doręczenia. Na podstawie przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy, można tymczasem stwierdzić, że do wskazywanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia koperty, w której zwrócono niepodjętą korespondencję, dołączono druk tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru, który nie został przez funkcjonariusza poczty prawidłowo wypełniony. Znajduje się na nim jedynie adnotacja "adresat nieobecny 19.07.05" z której nie wynika, czy przesyłkę – zgodnie z art. 44 k.p.a. – złożono na okres 14 dniu w urzędzie pocztowym oraz, czy doręczyciel spełnił wymogi wynikające z art. 44 § 2 k.p.a. Na marginesie zauważyć wypada, że na prawidłowe wypełnienie zwrotnego potwierdzenia odbioru nie pozwalał też sposób jego redakcji. Brak w nim bowiem jakiegokolwiek tekstu obejmującego wszelkie możliwe stany wynikające z art. 42-47 k.p.a. Tym samym druk ten nie mógł korzystać z przymiotu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., z którego mógłby korzystać, gdyby organ administracji zadbał o jego prawidłową redakcję, a w konsekwencji o prawidłowy sposób wypełnienia. Również z treści adnotacji poczynionych na kopercie, w której poczta zwróciła organowi decyzję, nie sposób ustalić, czy doręczyciel spełnił omawiane wyżej wymogi. Z pieczątki "powtórnie awizowano dnia 27.07.05" i z ręcznej adnotacji "awizo 19.07.05" wywieść można jedynie, że z powodu nieobecności adresata w mieszkaniu, doręczyciel we wskazanej dacie pozostawił awizo (zawiadomienie o możliwości odbioru). Jak wcześniej zauważono na podstawie takich adnotacji nie można jednak ustalić, czy sposób owego zawiadomienia odpowiadał wymogom określonym w art. 44 k.p.a. Nie wynika z nich bowiem – co jest warunkiem koniecznym dla uznania skuteczności omawianego doręczenia - że zawiadomienie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie było to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W takiej sytuacji skoro na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak również na kopercie w której poczta zwróciła organowi przedmiotową przesyłkę, nie było określonego sposobu doręczenia zawiadomienia o możliwości jej odebrania w urzędzie pocztowym, a organ nie podjął w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, nie można było – zdaniem Sądu – przyjąć jako daty dręczenia tej przesyłki terminu ustalonego przez organ. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460 wyrażony na tle stosowania art. 44 k.p.a., zgodnie z którym: "jeżeli nie wiadomo jak działał doręczyciel, doręczenia nie można uznać za dokonane". Tym samym w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy, nie można uznać aby istniały podstawy do zastosowania art. 44 k.p.a. a w konsekwencji do stwierdzenia, że skarżąca nie dochowała terminu do złożenia zażalenia. Powyższe rozważania doprowadzić musiały do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy art. 44 , art. 134 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., co – niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze - skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd przepisu art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą kompetentnego organu będzie w pierwszym rzędzie jednoznaczne ustalenie daty doręczenia kwestionowanego postanowienia stronie skarżącej, a następnie w zależności od uzyskanych wyników, podjęcie odpowiednich czynności procesowych. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.