II SA/Wr 1971/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska (sprawozdawca) Protokolant: Dariusz Brodzisz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Gminy B. z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz R. S. kwotę 123,60 zł (sto dwadzieścia trzy złote sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi R. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Gminy B. z dnia [...]r. nr [...]odmawiającą uchylenia wydanej przez Zarząd Gminy B. decyzji z dnia [...]r. nakładającej karę pieniężna w wysokości [...] zł, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, drogi stanowiącej ul. P. w B., w dniach [...] - [...] r. Zarząd Gminy B. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 11 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 ze zm.) nałożył na Pana R. S. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w dniach [...]-[...]r. Decyzję doręczono w trybie art. 44 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej w skrócie Kpa (doręczenie zastępcze). Następnie w dniu [...]r. skierowano do skarżącego upomnienie – przypominające o obowiązku zapłaty nałożonej kary pieniężnej. Pismem z dnia [...]r. skierowanym do Zarządu Gminy B. Pan R. S. wystąpił z interwencją w sprawie nałożonej kary pieniężnej. Odpowiadając na to pismo poinformowano skarżącego, iż stanowisko zawarte w decyzji nr [...]zostało utrzymane w mocy. Jak wynika z adnotacji na decyzji Zarządu Gminy B. z dnia [...] nr [...]Pan R. S. decyzje te odebrał osobiście w dniu [...]r. Pismem z dnia [...] r. skarżący, powołując się na art. 145 pkt 4 Kpa wniósł o wznowienie postępowania zarzucając, iż decyzja z dnia [...]r. została wydana zaocznie, bez jego udziału. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu [...] r. został przewieziony do szpitala w S., a następnie do Szpitala Wojewódzkiego we W.. W okresie od [...] do [...]r. przebywał w sanatorium. Z tych względów nie mógł zapoznać się z decyzją i ustosunkować do jej treści. Skarżący uważa, że w ten sposób pozbawiony został możliwości odwołania się od decyzji i wyjaśnia, że jego żona nie miała obowiązku odbierać korespondencji kierowanej na jego nazwisko. Postanowieniem z dnia [...]r. Zarząd Gminy B. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 §1, 149 §1 i 150 Kpa. W dniu [...]r. przesłuchano skarżącego w charakterze strony. Skarżący wskazał, że nie wiedział nic o korespondencji z Urzędu Gminy w B., gdyż żona nie poinformowała go o ustnym powiadomieniu o przesyłce przez doręczyciela. Ponadto wyjaśnił, że rusztowanie znajdowało się w pasie przygranicznym, a w projekcie budowy ciągu pieszo - jezdnego ten odcinek ul. P., na którym znajdowało się rusztowanie nie został zakwalifikowany jako ciąg pieszo - jezdny z przyczyn technicznych, gdyż był zbyt wąski. Poinformował tez o toczącym się postępowaniu w tej sprawie przed Sądem Grodzkim w S.. Decyzją z dnia [...]r. Zarząd Gminy B., po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji z [...]r. W uzasadnieniu stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, bowiem skarżący brał udział w postępowaniu, doręczenie decyzji było skuteczne co oznacza, że decyzja stała się ostateczna. Strona mogła decyzję odebrać bowiem awizo listonosz pozostawił w dniu [...]r., a skarżący w szpitalu była w dniu [...]r., do sanatorium wyjechała dopiero [...]r. Od decyzji tej Pan R. S. odwołał się zarzucając, że w tej sprawie został już wydany przez Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Grodzki prawomocny wyrok w dnia [...] r. sygn. akt [...]. Z uzasadnienie tego wyroku wynika, że sporna droga nie jest droga publiczną, a zatem nie było wymagane uzyskiwanie zezwolenia od zarządcy tej drogi na zajęcie pasa drogowego. Skarżący nie dopuścił się wykroczenia zajęcia bez zezwolenia drogi publicznej, ani prowadzenia robót w pasie drogowym bez zezwolenia, gdyż takie zezwolenie w ocenie Sądu nie było potrzebne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazano, iż w toku przeprowadzonego postępowania nie potwierdził się zarzut strony, iż decyzją z dnia [...]r. wydano zaocznie, bez udziału strony w postępowaniu, a także zarzut niezawinionego przez stronę braku możliwości zapoznania się z treścią decyzji i złożenia w ustawowym terminie odwołania od tej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że stronę powiadomiono o wszczęciu postępowania, uczestniczyła w przeprowadzeniu wizji, mimo zawiadomienia nie złożyła wyjaśnień w sprawie. Skarżący w ocenie organu odwoławczego miał możliwość zapoznania się z treścią decyzji z dnia [...]r. Decyzję wysłano do strony za pośrednictwem poczty, a przesyłkę dwukrotnie awizowano, po raz pierwszy w dniu [...] (tj przed pobytem skarżącego w szpitalu), mógł także upoważnić domowników do odbioru tej przesyłki. Uznanie decyzji za doręczoną w trybie art. 44 Kpa organ odwoławczy uznał za prawidłowe i skuteczne w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan R. S. zarzucił, że rusztowanie ustawił na drodze wewnętrznej, co potwierdza wyrok Sądu Grodzkiego w S.. W uzasadnieniu tego wyroku powołano konkretne przepisy ustawy o drogach publicznych. Decyzje organów administracji powołują głównie oświadczenia przedstawicielki Zarządu Gminy w B. która stwierdziła, że "nawet gdyby nie była to droga publiczna, to pojęcie pasa drogowego jest tak szerokie, że przedmiotowa sprawa wyczerpuje znamiona pasa drogowego". Skarżący stwierdził także, iż brak dowodu na pozostawienie awiza w związku z przesyłką zawierającą decyzję z dania [...]r. na dowód czego zaznania mogą złożyć żona skarżącego i listonosz. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu wykazano, iż brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia 6 sierpnia 2001 r. na podstawie art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)- dalej w skrócie u.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym zakresie należy stwierdzić, iż narusza ona przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 63 §2 Kpa podanie winno zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi jej adres i żądanie, a także czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymóg w zakresie wyrażenia żądanie, z jakim strona zwraca się do organu, związany jest z określeniem przedmiotu postępowania. Jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu żądania strony winny być zatem wyjaśnione przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy. Sprecyzowanie zakresu żądania należy do strony. Jeśli wniosek strony sformułowany jest niejednoznacznie, organ winien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Jednocześnie organ zobligowany jest z mocy art. 9 Kpa do udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i czuwania aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W piśmie z dnia [...]r. Pan R.S. powołał art. 145 pkt 4 Kpa i stwierdził "wnioskuję o wznowienie postępowania odnośnie decyzji [...] " Z uzasadnienia tego pisma nie wynika jednak, aby w istocie zarzucał pominięcie go w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji. Skarżący powołuje, bowiem wyłącznie okoliczności wskazujące, iż wydanej w dniu [...]r., a następnie przesłanej na jego adres domowy, decyzji nie mógł odebrać z przyczyn od niego niezależnych. Z tego względu nie odwołał się od decyzji w przewidzianym przez prawo terminie. Podane w uzasadnieniu wniosku okoliczności mogą wskazywać, że wnioskodawca chciałby przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, chociaż na wstępie powołał przepis art. 145 pkt 4 Kpa i wnioskował o wznowienie postępowania. Oznacza to, iż Pan R. S. nie sprecyzował jednoznacznie zakresu swego żądania. Organ, do którego skierowano pismo winien zatem wyjaśnić te wątpliwości przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku. Do takiego działania zobligowany był z mocy art. 9 i art. 63 Kpa. Nie podjęcie próby ustalenia zakresu żądanie strony i nie wskazanie obowiązujących przepisów zarówno w zakresie wznowienia postępowania jak i przewrócenia terminu skutkuje, w ocenie Sądu, naruszeniem powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw. Organ nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego modyfikowania wniosku strony co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, iż po wznowieniu postępowania ustalano, czy skarżący miał możliwość odebrania decyzji z dnia [...]r., skierowanej do niego za pośrednictwem poczty i zapoznania się z jej treścią, a zatem okoliczności badane przy rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, a nie związane z pominięciem skarżącego w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał także na udział skarżącego w postępowaniu przeprowadzonym w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego, jednak wskazane okoliczności nie były przez skarżącego kwestionowane we wniosku. Jednoznaczne ustalenie zakresu żądania Pana R. S., poprzedzone stosownym pouczeniem zarówno o instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jak i wznowienia postępowania, pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Nie ustalenie jednoznacznie zakresu żądania strony, w ocenie Sadu, stanowi naruszenie przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt lit c u.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 u.p.s.a. O wykonaniu zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł ze względu na charakter tej decyzji.