II SA/Wr 1977/03

Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant apl. prok. Katarzyna Książek-Tomkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. J. – Przedsiębiorstwa A we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki zbiornika na gaz płynny oraz rozpoczętej budowy obiektu budowlanego na działce w D. (dz. nr [...]) ; I . uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu. Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. ustalił, że na działce nr [...] w D., gmina K. wybudowano na dwóch gazobetonowych murkach zbiornik na gaz płynny o pojemności 3800 l oraz rozpoczęto budowę drewnianego obiektu budowlanego o wymiarach 3 m x 3m. Inwestorem budowy była Ł. J., która wydzierżawiła na podstawie umowy z [...] część działki od R. M. (właściciela) w celu budowy na niej stacji paliw. Budowa przedmiotowych obiektów nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, ani zgłoszeniem organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Inwestorka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 129/3 dla inwestycji polegającej na budowie punktu tankowania gazu LPG. Wójt Gminy K. decyzją z [...] nr [...] odmówił wydania wnioskowanej decyzji, w uzasadnieniu wskazując, że zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, w skład którego wchodzi działka nr [...]. Decyzją nr [...] wydaną [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł wobec inwestora obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Od powyższej decyzji pani Ł. J. wniosła odwołanie wskazując na okoliczności dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i podnosząc, że 4 marca 2003 kierownik referatu gospodarki przestrzennej Urzędu Gminy Kobierzyce wyraził ustne przyzwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. Odwołująca się podniosła, że dysponuje petycją podpisaną przez ponad 500 mieszkańców wsi domagających się lokalizacji punktu tankowania gazu. Ponadto od 1992 r. na działce nr [...] istnieje komis i warsztat, co doprowadziło już do degradacji gruntu, w związku tym złożony został wniosek o zmianę kwalifikacji gruntu. Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 Rozpatrując odwołanie wskazano, że. zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ." Rozstrzygnięcie podjęte przez organ l instancji należy uznać za prawidłowe wobec nie budzących wątpliwości faktów: budowy obiektu i braku pozwolenia na budowę w tym zakresie. Inne okoliczności, w tym przywoływane w odwołaniu, musiały - wobec wyraźnego brzmienia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. -pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazano, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W ten sposób zmieniona została treść art. 48 Prawa budowlanego. przewidującego konsekwencje budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną w sprawach, w których wcześniej miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., stosuje się przepisy w nowym brzmieniu. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem rozstrzygać niniejszą sprawę w oparciu o nowe przepisy. W myśl art. 48 ust. 1 (w nowym brzmieniu) "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 stanowi się: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 : 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." Nowa treść art. 48 powoływanej ustawy umożliwia zatem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu nie objętej pozwoleniem na budowę. Jednak możliwość taka zależna jest od zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie właściwy organ stwierdził, że budowa punktu tankowania gazu LPG na działce nr [...] w [...], gmina K. jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego przestrzennego zagospodarowania gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...]. Z tego względu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy podjęte zarówno na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji jak i na podstawie przepisów obecnie obowiązujących polegać musi na orzeczeniu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do treści odwołania stwierdzono, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. (zarówno w poprzednim jak brzmieniu ustawy) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Posiadanych przez innych uzgodnień, pozytywnych opinii o obiekcie lub dowodu dysponowania gruntem na cele budowy organ nadzoru budowlanego nie może traktować zamiennie z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Dokumenty takie i ustna zgoda urzędnika nie są w stanie jej zastąpić. Przesądza o tym wyraźne art. 28, gdzie mowa jest o takiego rodzaju decyzji. Brak jej skutkuje zastosowaniem odpowiednich przepisów powoływanej wyżej ustawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiono o rozpatrzenie sprawy w trzech aspektach: Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, administracyjnym i społeczno-politycznym. Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 Wskazano, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polski w wielu postanowieniach zwraca się do obywateli i urzędów reprezentujących państwo w kwestii godności ludzkiej, prawa do pracy, wartości pracy oraz poszanowania trudu człowieka w celu uzyskania możliwości godnego życia za swoją pracę. Przedsiębiorstwo B zatrudnia obecnie trzech pracowników dając utrzymanie trzem rodzinom co odpowiednio przeliczając zdejmuje z konieczności utrzymywania przez Państwo dziesięć osób, na dodatek wypłaca zobowiązania finansowe należne swoim pracownikom i Państwu – ZUS, podatek od dochodów, podatek VAT oraz akcyzę. Wskazano, że wzniesione obiekty nie stanowią żadnego zagrożenia ani dla środowiska ani dla społeczeństwa zamieszkującego przyległe tereny. Podniesiono również, iż skarżona decyzja nr [...] rozpatrywana w aspekcie administracyjnym nie jest spójna, i odbiega od realiów, które istnieją na na terenie działki nr [...] w D. gm. K. Organ odwoławczy nie uwzględnił informacji od władz gminy K., która przedstawiła przedmiotową działkę do przekwalifikowania na działkę budowlano-usługową, która spełnia warunki istniejącej tam działalności - komis samochodowy istniejący od 1991 roku i punkt tankowania gazu istniejący od 15.04.2003 roku. Nigdy nie było na działce nr [...] stacji paliw, co w swoim postanowieniu przedstawia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wskazano, że powstanie punktu wymiany butli gazowych i tankowania gazu do samochodów zasilanych w systemie LPG zostało bardzo pozytywnie przyjęte przez mieszkańców gminy K., co zostało potwierdzone licznymi podpisami mieszkańców i ta dokumentacja znajduje się do wglądu u inwestora. Działalność przedsiębiorstwa B ułatwia codzienne życie mieszkańcom gminy oraz powoduje łatwiejsze i sprawniejsze działanie firm istniejących na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej zwana upsa), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wspomnianą kontrolą objęte zostały również postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawy co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w tym także orzeczenia wydane na podstawie norm procesowych Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak wskazano wyżej Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 przedmiotem kontroli mogą być orzeczenia wydane na podstawie norm prawa procesowego, w tym również postanowienia wydawane w kwestiach proceduralnych. Przedmiotem badania legalności jest w niniejszej sprawie decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na gaz płynny oraz rozpoczętej budowy obiektu drewnianego. Podstawą do wydania wskazanej decyzji był fakt wybudowania przedmiotowych obiektów bez uzyskania pozwolenia na budowę. To uzasadniało zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten uległ wszakże zmianie, pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania i wydaniem decyzji przez organ II instancji. Przed dniem 11 lipca 2003 r. przepis ten stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W dniu 11 lipca 2003 weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Przepis art. 7 ust. 2 tej ustawy nakazywał, aby do postępowań w do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną w sprawach, w których wcześniej miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego - stosuje się przepisy w nowym brzmieniu. Oznaczało to, że organ odwoławczy powinien był rozstrzygać niniejszą sprawę w oparciu o nowe przepisy. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 stanowi się: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 : 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." Nowa treść art. 48 powoływanej ustawy umożliwia zatem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu nie objętej pozwoleniem na budowę. Jednak możliwość taka zależna jest od zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć kwestię owej zgodności na podstawie obowiązującego, w dacie urzekania, planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odwołał się do zapisów miejscowego planu ogólnego przestrzennego zagospodarowania gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...]. Jednakże w aktach sprawy brak jest wyrysu i wypisu tegoż planu. O treści jego zapisów można się jedynie pośrednio dowiedzieć ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji wójta Gminy K. z dnia [...] (nr [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy mieć przy tym na względzie, że zgodnie z przepisem art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Taka pośrednia informacja, o istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zapisach planu zagospodarowania przestrzennego, świadczy o wadliwym postępowaniu dowodowym organu nadzoru budowlanego. Należy bowiem zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 7 KPA w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzupełnieniem powyższej zasady jest reguła zawarta w art. 77 KPA § 1, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie ustalenie treści zapisów planu zagospodarowania terenu z tekstów źródłowych – (wypisu i wyrysu planu) świadczy o naruszeniu wskazanych wyżej zasad. Sygnatura akt II SA/Wr 1977/03 Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie było zupełne i nie prowadziło do wyjaśnienia wszelkich okoliczności, istotnych dla sprawy i wobec tego nosi znamiona dowolności. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 KPA), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 KPA), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.9 (por. wyr. NSA z 4.07.2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy winien ustalić treść zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, posługując się wypisem i wyrysem takiego planu (które winny znaleźć się w aktach sprawy) i skonfrontować je inwestycją, która została zrealizowana na przedmiotowej działce. Dopiero wtedy możliwe będzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Reasumując, wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego w kontrolowanym postępowaniu, zaskarżona decyzja winna być, po myśli art. 145 § 1 pkt 1c upsa uchylona. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w przepisie art. 152 powoływanej wyżej ustawy.