II SA/Wr 1977/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej M. C. and C. P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 10 listopada 1999 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania M. C. and C. P. SA, z siedzibą w W. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 31 sierpnia 1999 r. (...) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości /działki nr 164/10, nr 164/12 i nr 166/2/ położonych w obrębie B. W., gmina K., powiat W., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż kwestionowaną decyzją organ pierwsze? instancji - po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad - zatwierdził projekt podziału nieruchomości /Działki nr 164/10, nr 164/12 i nr 166/2/. przeznaczonych pod budowę autostrady płatnej A-4, położonych w obrębie B. W., gmina K., powiat W. Działka nr 164/10 podzielona została na działki nr 164/13 i nr 164/14, działka nr 164/12 - na działki nr 164/15 i nr 164/16, zaś działka nr 166/2 - na działki 166/3 i nr 166/4. W uzasadnieniu- decyzji powołano się na decyzję Wojewody W. z 20 maja 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 10 maja 1999 r. (...), w których określono przebieg autostrady płatnej A-4 na terenie byłego województwa W. oraz linie rozgraniczające teren autostrady. Stwierdzono przy tym, że przedłożone przez wnioskodawcę projekty podziału, wymienionych wcześniej nieruchomości, zgodne są z ustaleniami zawartymi w decyzji lokalizacyjnej, co oznacza, że spełniony został wymóg sformułowany w art. 95 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 95 ust. 6 i art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku art. 7 ust. 1 pkt 3 /prawdopodobnie błędnie powołano ust. 1, gdyż punkt 3 występuje w ust. 2 art. 21 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./ oraz art. 104 Kpa. W odwołaniu pełnomocnik Spółki Akcyjnej M. C. and C. P. wniósł o uchylenie wymienionej we wstępie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podniósł przy tym, że kwestionowanym orzeczeniem wydzielono działki nr 164/13, nr 166/3 i nr 164/15, o łącznej powierzchni 1,5484 ha z przeznaczeniem pod budowę autostrady. Taki podział należących do Spółki nieruchomości, zmniejsza liczbę parkingów dla klientów Makro o 150 miejsc, a co ważniejsze - uniemożliwia prawidłowe prowadzenie dróg pożarowych i ewakuacyjnych. W tych warunkach zmniejszy się zainteresowanie klientów i dostawców działalnością Spółki, co spowoduje powstanie wysokiej szkody po stronie M. C. and C. P. Geodezyjny podział nieruchomości odbiera Spółce ponad 1,5 ha tj. ponad 20 procent całej powierzchni nieruchomości. Tak znaczne uszczuplenie terenu, na którym znajduje się Centrum Zaopatrzenia M. nie jest uzasadnione potrzebami budowy autostrady, gdyż - zdaniem odwołującej się strony - istnieją techniczne możliwości ograniczenia wielkości terenu koniecznego do budowy autostrady, np. poprzez zmianę typowych skarp ziemnych na system murów oporowych, co w konsekwencji pozwoli na zredukowanie powierzchni wywłaszczanych nieruchomości, należących do Spółki. W konkluzji odwołania wniesiono o przeprowadzenie takiego podziału nieruchomości, który w najmniejszym stopniu uszczupli teren przeznaczony pod inwestycję Centrum Zaopatrzenia M. Rozpatrując to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało, że argumenty odwołania nie mogą podważyć pierwszoinstancyjnego orzeczenia, skoro - na podstawie zebranego materiału dowodowego - odzwierciedla ono prawidłowo stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie a przy tym znajduje dostateczne wsparcie w obowiązującym prawie. Wskazano, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dopuszcza - niezależną od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania - możliwość podziału nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Z brzmienia przywołanego unormowania, zdaniem Kolegium, wynika, że postępowanie dotyczące podziału nieruchomości poprzedzone być musi postępowaniem w sprawie lokalizacji autostrady, gdyż dopiero wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady będzie stanowić podstawę do wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej w decyzji lokalizacyjnej pod budowę autostrady. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady prowadzi, na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad wojewoda. W konsekwencji, organ ten wydaje również decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady /art. 21 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych/. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna w swej treści określać m.in. linie rozgraniczające teren /art. 22 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy/. Zestawienie regulacji zawartych w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych z postanowieniem art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala twierdzić, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości pod budowę autostrady jest związany decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, w szczególności zaś ustalonymi w takiej decyzji liniami rozgraniczającymi teren planowanego przebiegu autostrady. Tak też jest, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanym wypadku. Zauważono nadto, że na dołączonej do decyzji lokalizacyjnej autostrady z 10 maja 1999 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - mapie ewidencyjnej /dotyczącej węzła "B."/ zaznaczono w południowo-zachodniej części linie rozgraniczające autostrady A-4, przechodzące przez trzy działki należące do Spółki M. C. and C. P. W kwestionowanej decyzji dokonano wydzielenia z tych działek części nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających, określonych w decyzji. Tak więc uznano, że organ zatwierdzający projekt podziału nie jest kompetentny do modyfikowania przebiegu linii rozgraniczających, ustalonych w decyzji lokalizacyjnej i przeprowadzenia podziału nieruchomości niezgodnie ze wskazaniem wynikającym z takiej decyzji. W postępowaniu o podział nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady /art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany oznaczeniem linii rozgraniczających teren w decyzji lokalizacyjnej autostrady i - dokonując wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady - nie może samodzielnie modyfikować ich przebiegu. Przebieg tych linii stanowi podstawę do wydzielenia niezbędnej części nieruchomości, przeznaczonej w decyzji lokalizacyjnej pod autostradę. Jakakolwiek zmiana wydzielanej pod autostradę części nieruchomości w postępowaniu zatwierdzającym podział nieruchomości prowadziłaby do niedopuszczalnej prawnie ingerencji w kompetencje organu, określającego lokalizację autostrady. W świetle przywołanych regulacji prawnych i poczynionych na ich tle wywodów stwierdzono, iż zadośćuczynienie żądaniu odwołującej się strony, poprzez "przeprowadzenie takiego podziału nieruchomości, który w jak najmniejszym stopniu uszczupli teren, na którym zrealizowana jest inwestycja Centrum Zaopatrzenia M." nie jest prawnie dopuszczalne na tym etapie postępowania. Zarzuty o nadmiernym wydzieleniu terenu Spółki pod budowę autostrady oraz twierdzenia o technicznych możliwościach ograniczenia obszaru lokalizacji autostrady dotyczą zagadnień rozpatrywanych w procesie ustalania lokalizacji autostrady, nie mogą być zatem przedmiotem rozpoznania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które jest tylko konsekwencją wcześniejszych ustaleń lokalizacyjnych. Ponadto w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ zatwierdzający podział nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady nie orzeka w kwestii ewentualnej szkody jaką może ponieść podmiot, którego nieruchomość gruntowa -jest przedmiotem podziału. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył "M. C. and C. P." SA, zarzucając tejże decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie oraz rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając treść zarzutów skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podniosła, iż organ administracji jest obowiązany do szczegółowego zbadania materiału dowodowego w sprawie, a także do załatwiania spraw mając na względzie słuszny interes obywateli. Ta wynikająca z art. 7 Kpa zasada jak zaznaczono odnosi się do wszystkich organów i wszystkich spraw. Nie można zatem uznać, że organ może stosować powołaną zasadę wybiórczo, w szczególności, że zwolniony jest z odpowiedzialności i wszechstronnego rozpatrywania sprawy przy wydawaniu decyzji zatwierdzających podział nieruchomości na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Bowiem w "państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym". Przypomniano, iż pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 /OSNCP 1994 nr 9 poz. 181/. "Oznacza to, że w każdym wypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny /publiczny/ chodzi, i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie lub odjęcie określonego przez Konstytucję RP prawa własności." Skarżąca Spółka prowadziła rozmowy z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad w celu zminimalizowania ograniczenia terenu koniecznego dla budowy autostrady. W szczególności Spółka zwróciła się do niekwestionowanego eksperta w dziedzinie budowy dróg i autostrad, jakim jest dr inż. Andrzej N., który opracował propozycję projektu pozwalającą na przeprowadzenie prawidłowego węzła autostrady przy ograniczeniu zakresu wywłaszczenia nieruchomości Spółki, tak aby podstawowe interesy Spółki mogły zostać uwzględnione. Jak wynika z przedstawionej wyżej argumentacji, zdaniem skarżącego możliwe jest zrealizowanie prawidłowego węzła autostrady przy jednoczesnym zmniejszeniu zakresu nieruchomości Spółki, które mają zostać nabyte w drodze umowy albo w drodze wywłaszczenia, zatem do obowiązków organu I jak i II instancji należało takie rozstrzygnięcie sprawy, które pozwoliłoby na realizację zarówno interesu publicznego /budowa autostrady/ jak i słusznego interesu indywidualnego Spółki /jakim jest jak najmniejsze uszczuplenie terenu Spółki/. Działanie na zasadzie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zwalnia organu z obowiązku rozpatrzenia całokształtu materiału w sprawie i rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, co wynika z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego unormowanej w art. 7 Kpa. Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 cytowanej wyżej ustawy/. Takie wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Podstawę materialne - prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą. Zgodnie z art. 95 pkt 6 cytowanej ustawy niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej projekt podziału co statuuje zapis art. 96 ust. 1 ustawy. Powołany wyżej art. 95 pkt 6 ustawy dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Kwestię lokalizacji autostrad regulują przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./ w szczególności pomieszczone w rozdziale czwartym tejże ustawy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady jak sama nazwa wskazuje określa umiejscowienie w terenie i położenie autostrady. Podstawowy element takiej decyzji stanowi mapa na której zaznaczone zostają linie rozgraniczające autostrady /art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych/. Nieruchomości objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady w rozumieniu art. 95 pkt 6 ustawy to nieruchomości znajdujące się na przestrzeni zamkniętej liniami rozgraniczającymi teren autostrady. Właśnie w granicach określonych przez powołanej wyżej linie rozgraniczające można dokonać podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Podział nieruchomości niezbędnej na cele budowy autostrady płatnej dokonywany jest zatem w nawiązaniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady a więc decyzja ta o lokalizacji autostrady determinuje rozstrzygnięcia w sprawie podziału nieruchomości. Należy więc podzielić stanowisko strony przeciwnej zawarte w zaskarżonej decyzji, iż /organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości pod budowę autostrady jest związany decyzją o ustaleniu jej lokalizacji w szczególności zaś ustalonymi w niej liniami rozgraniczającymi terenu i nie jest kompetentny do modyfikacji tychże linii rozgraniczających ustalonych w decyzji administracyjnej i przeprowadzenie podziału nieruchomości niezgodnie ze wskazaniem wynikającym z takiej decyzji gdyż ewentualnie takie działanie prowadziłoby do niedopuszczalnej ingerencji w kompetencje organu określającego lokalizację autostrady. Z lektury ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady w tej sprawie a w szczególności z dołączonej do niej mapy ewidencyjnej wynika, że w południowo - zachodniej części węzła B. linie rozgraniczające autostrady A4 niewątpliwie przechodzą przez działki skarżącej Spółki. W zaskarżonej decyzji dokonano wydzielenia z tych działek części nieruchomości objętych decyzją o lokalizacji autostrady w granicach oznaczonych liniami rozgraniczającymi wskazanymi w przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Zatem dokonany w tej sprawie podział nieruchomości zgodny jest z ustaleniami decyzji Wojewody W. z 20 maja 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 10 maja 1999 r. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że spełniony został wymóg zawarty w art. 95 pkt 6 w związku z art. 96 ust. 1 cytowanej ustawy gospodarce nieruchomościami. Dodać należy, iż decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie podjęte zostały w ramach postępowania przeprowadzonego zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Nie można organom orzekającym jak to czyni skarga zarzucić naruszenie dyrektyw z art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpoznając zaś odwołanie strony skarżącej ustosunkowało się do wszystkich zarzutów podniesionych w tym zwykłym środku zaskarżenia a wywody przedstawione w zaskarżonej decyzji odpowiadają zapisowi art. 107 par. 3 Kpa. Wobec powyższego skarga i jej argumentacja w ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie. Motywy skargi zmierzają w zasadzie do kwestionowania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji poprzez kontestowanie uzasadnionego potrzebami autostrady uszczuplenia terenu skarżącej Spółki i wskazywanie, że istnieją techniczne możliwości ograniczenia wielkości koniecznego dla budowy terenu autostrady. Argumentacja ta nie może być skutecznie podnoszona na etapie postępowania w sprawie zatwierdzania projektu podziału nieruchomości gdyż odnosi do wcześniejszego etapu procesu inwestycyjnego budowy autostrady tj. decyzji w sprawie lokalizacji autostrady, która pozostaje poza zakresem oceny Sądu w tej sprawie. Dotąd powiedziane wobec niezasadności skargi nakazywało sądowi oddalić ją a uczyniono to na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.