II SA/Wr 1979/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędziowie sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2004 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r., w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 61, poz. 264 ze zm.), nie stwierdził u P. S. choroby zawodowej uszkodzenia narządu słuchu. W uzasadnieniu wskazał, że P. S. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycy Pracy, Poradni Chorób Zawodowych w K., oraz w Instytucie Medycyny Pracy w S. W wyniku przeprowadzonych badań, stwierdzono u zainteresowanego niedosłuch typu odbiorczego, przy czym ubytek ten wyniósł średnio dla ucha lewego 15 dB, a dla ucha prawego 60 dB. Powiatowy Inspektor Sanitarny podniósł, że stwierdzona znaczna asymetria niedosłuchu nie jest charakterystyczna dla zawodowego urazu akustycznego i nie odpowiada ona skutkom klinicznym działania hałasu na narząd słuchu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej. Ponadto dodał, że obniżenie czułości słuchu w uchu, lepiej słyszącym (lewym), nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie choroby zawodowej. W odwołaniu od powyżej decyzji, P. S. podniósł, że nie może zgodzić się z rozstrzygnięciem, bowiem nie zostało ono oparte o wywiad środowiskowy dotyczący przebiegu pracy zawodowej. Przywołał zapis z orzeczenia lekarskiego, z którego wynikało, że brak jest u niego, obiektywnego potwierdzenia minimum 10 letniego narażenia zawodowego na hałas o natężeniu przekraczającym normatyw higieniczny. Podkreślił, że w swoich pismach podawał wielkości natężenia hałasu od 1982r. do 1996r. przy obowiązującej normie 85 dBA, gdzie poziom hałasu przekraczał 13 dBA. Podane wielkości natężenia hałasu, przywołał z protokołu, z dnia 31 sierpnia 1997r., dotyczącego przyznania choroby zawodowej dla J. A. P., z którym pracował od chwili zatrudnienia w A. Wskazał, że dokonywana przez niego konserwacja urządzeń lub usuwanie awarii odbywało się przy ruchu ciągłym i nie trwały nigdy 15 minut lecz dłużej, przy czym hałas dochodził do 120 dBA, a nawet więcej. Dodał, że A jest zakładem nowym i posiada Zakładowe laboratorium badań środowiskowych, które przeprowadza pomiary stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowiskach pracy. Wyniki pomiarów są zapisywane, z zaznaczeniem stanowisk pracy. Stąd uznał, twierdzenie A, że nie posiada danych dotyczących jego stanowiska pracy za nieprawdziwe. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że P. S. od 1976r. do 1997r. był ślusarzem, ślusarzem - brygadzistą, brygadzistą - ślusarzem konserwatorem mechanicznym, maszynistą suwnic, operatorem wózka, ślusarzem - spawaczem w Wydziale Przygotowywania Surowca [...]. W związku z wniesionym odwołaniem, zostało przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ustalono, że narażenie skarżącego na ponadnormatywny hałas o poziomie 87-91 dB występowało w trakcie wykonywania przez niego prac remontowych oraz podczas obsługi suwnicy w Wydziale Przygotowania Surowca. Dlatego zwrócono się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycy Pracy, Poradni Chorób Zawodowych w K. o opinię, czy dane o narażeniu mogą mieć wpływ na treść orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej. Powyższa Poradnia podtrzymała orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u P. S. i stwierdziła, że opinie wyrażone przez dwie jednostki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych nie mogą ulec zmianie. Podkreśliła, że do rozstrzygnięcia kwestii choroby zawodowej potrzebny jest odpowiedni obraz kliniczny, a w przedmiotowej sprawie nie jest on charakterystyczny dla pohałasowego uszkodzenia słuchu. Wobec powyższego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po uwzględnieniu informacji o narażeniu zawodowym i na podstawie wyników badań klinicznych, stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. W skardze P. S. podniósł, że nie stwierdzenie u niego, przez organy inspekcji, choroby zawodowej jest krzywdzące, bowiem w wyniku złożonego odwołania stwierdzono, że pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas o poziomie 87-978 dB oraz spełnia warunek, co do stażu pracy. Zaznaczył, że kwestionowanie różnic w niedosłuchu jest bezpodstawne, gdyż przy wykonywaniu prac bezpośrednio przy młynach, dużą rolę odgrywał kierunek ustawienia - pozycja ciała. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wniósł o jej oddalenie, z argumentacją jaka wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sad administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozstrzygnięcie w decyzjach odmownych, w rozpatrywanej sprawie wydane zostały w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 61, poz. 294 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia, chorobą zawodową jest choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Podkreślić należy, że sam fakt wystąpienia u określonej osoby choroby wymienionej w wykazie, stanowiącym załącznik do cyt. rozporządzenia nie przesądza, że mamy do czynienia z okolicznością pozwalającą na uznanie tej choroby za zawodową. Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest wystąpienie łącznie następujących przesłanek: ustalenie u określonej osoby schorzenia zakwalifikowanego jako choroba zawodowa, pracy w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego i związku przyczynowego pomiędzy pracą w takich warunkach a schorzeniem. Powyższe stanowisko dotyczące przepisu § 1 cyt. rozporządzenia potwierdza również utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA w Warszawie, z dnia 22 maja 2002r., sygn. akt I SA 1144/01, LEX nr 81910). Przepisy § 7 - 9 cytowanego rozporządzenia określają tryb postępowania diagnostyczno-orzeczniczego oraz postępowania odwoławczego w tych sprawach. W razie podejrzenia o chorobę zawodową zakłady społecznej służby zdrowia, lekarze, lekarze stomatolodzy, lekarze weterynarii i zakłady pracy zatrudniające pracownika są obowiązani skierować go do właściwego zakładu społecznej służby zdrowia. Podejrzenie o chorobę zawodową może zgłosić również sam pracownik. W myśl § 7 rozporządzenia jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki te, po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego, przesyłają orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wraz z posiadaną niezbędną dokumentacją (materiałami dochodzenia epidemiologicznego, o których stanowi § 5 rozporządzenia) powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, a kopię zainteresowanemu pracownikowi i jednostce zgłaszającej chorobę (§ 8). Zapis § 9 rozporządzenia przewiduje postępowanie, które może uruchomić pracownik nie zgadzając się z treścią orzeczenia stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 10). Skarżący kwestionuje, w rozpoznawanej sprawie odmowę stwierdzenia u niego choroby zawodowej, uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, występującego w środowisku wykonywanej pracy, w A. Bezsporną okolicznością jest stwierdzenie przez upoważnione jednostki przeprowadzające badania u skarżącego, obustronnego niedosłuchu. Jednakże, co do charakteru stwierdzonego niedosłuchu, przyjęły odmienne stanowiska, a to Wojewódzki Ośrodek Medycy Pracy, Poradni Chorób Zawodowych w K., charakter mieszany, natomiast Instytut Medycyny Pracy w S. - odbiorczy. W decyzjach odmownych, organy obu instancji, stanowią o stwierdzonym niedosłuchu "typu odbiorczego", przy czym w uzasadnieniu decyzji nie wskazują, dlaczego ten typ został przez nie przyjęty. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu należy wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, które temu służyły oraz podać przyczyny, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności mocy dowodowej. Do ustalenia wystąpienia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a narażeniem pracownika na działanie występującego w środowisku pracy czynnika szkodliwego dla zdrowia, cytowane rozporządzenie uznaje za niezbędne dokumenty: dochodzenie epidemiologiczne, informacje o zagrożeniach zawodowych, dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia (§ 7 ust. 4). Zauważyć należy, że w trakcie przeprowadzanych badań u skarżącego przez upoważnione wyżej jednostki, nie dysponowały one informacją na temat jego zatrudnienia w hałasie ponadnormatywnym, a przecież działanie czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej. (vide wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002r., sygn. akt II UKN 746/00, OSNP 2003/21/521). W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji pierwszej instancji, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalono, że narażenie skarżącego na ponadnormatywny hałas o poziomie 87-91 dB występowało w trakcie wykonywania przez niego prac remontowych oraz podczas obsługi suwnicy w Wydziale Przygotowania Surowca. Ustalenia powyższe zostało przekazane Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycy Pracy, Poradni Chorób Zawodowych w K. z zapytaniem czy w związku tym zmieni swoje orzeczenie. Poradnia ta podtrzymała swoje orzeczenie, zatem mogła wypowiedzieć w sprawie swojego stanowiska, natomiast nie posiadała uprawnień do zmiany lub podtrzymania orzeczenia innej upoważnionej jednostki , w tym przypadku Instytutu w zakresie jego orzeczenia. Orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu administracyjnym, w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 1998r., sygn. akt I SA 2074/97, LEX nr 45828). W związku z powyższym, druga jednostka przeprowadzająca badania tj. Instytut, po wydaniu orzeczenia nie posiadał informacji o środowisku pracy skarżącego. Dlatego też przyjęcie przez organ odwoławczy, wyników badań, dwóch jednostek służby zdrowia, które posiadały odmienne informacje o środowisku pracy, bez oceny ich orzeczeń zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 (kpa). Stosownie do art. 80 kpa, organ rozpatruje i rozstrzyga sprawę, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Jego działania w tej mierze muszą znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji. W zaskarżonych decyzjach brak odzwierciedlenia, którym dowodom odmówiono wiarygodności mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Podkreślić należy, że dowodami w rozpoznawanej sprawie są zarówno takie, jakie przewiduje art. 75 kpa, jak również przewidziane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 61, poz. 294 z późn. zm.). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wzięły pod uwagę i nie oceniły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza przesłanki wystąpienia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a narażeniem na występowanie w środowisku pracy czynników szkodliwych. Za przesądzające o braku do stwierdzenia choroby zawodowej przez inspekcję sanitarną, przyjęto wyniki badań klinicznych, które nie rozpoznały u P. S. schorzenia zawodowego narządu słuchu. Oceniając dołączone orzeczenia lekarskie jednostek uprawnionych, należy wywieźć, że nie są one jednoznaczne w określeniu niedosłuchu, oraz posiadały inne informacje o środowisku pracy skarżącego. W związku z taką niejednolitością w orzeczeniach, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej, wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Należy zaznaczyć, że niewyjaśnione okoliczności nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony postępowania. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). W przedmiotowej sprawie, materiał dowodowy winien dotyczyć w szczególności okoliczności, co do przyczyny niedosłuchu, oraz wpływu na ten niedosłuch, wykonywania kilkuletniej pracy w środowisku w którym istniało narażenie na hałas. Wobec konieczności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, należało zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszej instancji uchylić w celu uzyskania z orzeczenia informacji, w zakresie wpływu środowiska wykonywanej pracy, na stwierdzony u skarżącego niedosłuch. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.