II SA/Wr 198/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez zamurowanie otworów okiennych w pomieszczeniach garażowych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, pismem z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego wezwał skarżącego "w związku z otrzymaną skargą" (skargi nie dołączono) do złożenia "dokumentów dotyczących realizacji budowy przy ul. O. nr [...]" z zagrożeniem wszczęcia postępowania z art. 91 ust. 1 prawa budowlanego. W odpowiedzi skarżący dołączył pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z dnia [...]r., rzut fundamentów i parteru budynku, oświadczenie kierownika budowy z [...]r. o wykonaniu budynku zgodnie z projektem, pozwoleniem na budowę i przepisami, oświadczenie K. K. o wyrażeniu w [...]r. przez właściciela sąsiedniej działki J. M. zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego z garażem o 1,5 m w kierunku granicy działek oraz zawiadomienie z dnia [...]r. o oddaniu obiektu budowlanego do użytku. Akta sprawy zawierają ponadto zaświadczenie Starosty z dnia [...]r. o wybudowaniu budynku zgodnie z decyzją z dnia [...]r. i zgłoszeniem go do użytkowania w dniu [...]r. Kolejno protokół kontroli budowy z [...]r. stwierdzający usytuowanie budynku w budowie niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją w odległości 130 cm od granicy działki zachodniej zamiast 290 cm oraz niezgodności usytuowania okien, zaznaczono że w dokumentacji brak zgody sąsiada na zbliżenie do granicy poniżej 3,00 m i że pouczono go o konieczności złożenia w tej sprawie skargi na piśmie. Pismem z dnia [...]r. organ zawiadomił inwestora i jego sąsiadów o wizji lokalnej "w sprawie dobudowy garażu wraz z częścią mieszkalną". Protokół z kontroli sporządzono "w sprawie zadaszenia tarasu na budynku". Kolejno akta zawierają oświadczenie I. M., że nikt z członków jej rodziny nie wyrażał zgody na zbliżenie domu do 1,5 m od granicy działki. Dalej protokół przesłuchania sąsiadów inwestora z [...]r. z twierdzeniami o wybudowaniu budynku niezgodnie z projektem przez zbliżenie do granicy z ich działką do 1,30 m, o wybudowaniu zadaszenia nad dobudowanym garażem oraz umieszczeniu otworów okiennych w ścianie garażu zwróconej w stronę ich działki. Decyzją z dnia [...]r. organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie "w sprawie garażu znajdującego się w odległości 1,50 m od granicy z działką", gdyż obiekt został przez organ przyjęty do użytkowania. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ nie uzupełnił akt sprawy i nie odniósł się do wszystkich twierdzeń sąsiadów inwestora. Decyzją z dnia [...]r. organ ponownie umorzył postępowanie. W odwołaniu sąsiedzi inwestora wskazali, że w [...] r. wnieśli osobne pisma dot. niezachowania wymaganej odległości garażu od granicy działki oraz wybudowania zadaszenia nad garażem w [...] r. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według uzasadnienia, zadaszenie zostało wykonane po zawiadomieniu o zakończeniu budowy i nie wiadomo, czy legalnie, zaś niewyrażenie sprzeciwu po zgłoszeniu zakończenia budowy odnośnie garażu powoduje jedynie, że wykluczone jest prowadzenie postępowania w tym zakresie w trybie samowoli budowlanej, natomiast jego usytuowanie niezgodne z § 12 i 13 warunków technicznych z [...]r. i § 12 warunków technicznych z [...] r. uzasadnia kontynuowanie postępowania. Decyzją z dnia [...]r. organ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazał skarżącemu zamurowanie otworów okiennych w garażu. Według uzasadnienia, z dokumentacji technicznej wynikało usytuowanie otworów okiennych w garażu i w tej postaci budynek został odebrany przez właściwy organ i dopuszczony do użytkowania, co jednak nie oznaczało zalegalizowania stanu sprzecznego z warunkami technicznymi. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił uwagę na toczące się od dnia [...]r. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu na pokój, obecnie zawieszone do czasu zakończenia nin. postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiałów sprawy przez dołączenie akt Starostwa dot. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu oraz akt dot. pozwolenia na budowę i zgłoszenia budynku do użytkowania w celu wyjaśnienia, czy garaż był objęty pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem do użytkowania. Organ przesłał organowi odwoławczemu akta Starostwa oraz powołał dotychczasowe dokumenty dot. pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Obecnie akta nin. sprawy nie zawierają odpisów (kserokopii) akt Starostwa. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ powinien dokładnie określić przedmiot postępowania, czy jest nim samowolna zmiana sposobu użytkowania, czy też wykonanie okien w garażu. Decyzją z dnia [...]r. organ ponownie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazał skarżącemu zamurowanie otworów okiennych w ścianie garażu znajdującej się 1,50 m od granicy z sąsiednią działką. Według organu, dom z wbudowanym garażem został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i dopuszczony w tej postaci do użytkowania pomimo usytuowania budynku niezgodnie z dokumentacją. Stan ten jest nadal sprzeczny z § 13 warunków technicznych z [...]r. i § 12 warunków technicznych z [...] r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że wykonał otwory okienne w garażu zgodnie z pozwoleniem na budowę, zatem decyzja jest nieważna jako rażąco naruszająca prawo i wydana w sprawie już rozstrzygniętej pozwoleniem na budowę. Dokument kontroli budowy z [...] r. jest nieprawdziwy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nadal nie wyjaśnił, czy pozwolenie na budowę i zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku obejmowało garaż, a więc czy garaż został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami. Organ nie wskazał wbrew wcześniejszym zaleceniom, co jest przedmiotem prowadzonego postępowania. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W nin. sprawie wydane zostało bowiem pozwolenie na budowę, obejmujące m. in. wybudowanie garażu z otworami okiennymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację i podkreślił brak w nin. sprawie podstaw nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze były w sposób oczywisty nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja byłaby nieważna, gdyby organ odwoławczy ponownie rozpatrzył odwołanie od tej samej decyzji, po uprzednim wydaniu rozstrzygnięcia odwoławczego, bądź gdyby organ pierwszej instancji ponownie udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę, zaś organ odwoławczy nie dostrzegł by tego uchybienia i utrzymał tę decyzję w mocy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O ile w nin. sprawie cokolwiek nie budziło wątpliwości, to jedynie to, że organy nie rozstrzygały ponownie w sprawie pozwolenia na budowę. Nie zwalniało to oczywiście sądu od dokonania pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 p.s.a.). W tym zakresie można było zakwestionować częściowo uzasadnienie tej decyzji, bowiem o możności zastosowania art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. nie przesądza niewykonanie przez organ I instancji wskazań zawartych w poprzedniej decyzji uchylającej wydanej przez organ odwoławczy, lecz jedynie podstawa opisana w treści tego przepisu, tj. konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego o zasięgu szerszym od jedynie uzupełnienia lub ponowienia dotychczasowych dowodów czy fragmentów materiału sprawy (art. 136 k.p.a.). Wymagało zatem oceny, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy, a w ostateczności także występujące obiektywnie braki postępowania wyjaśniającego organu I instancji, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., o czym przekonują opisane szeroko na wstępie fragmenty materiału sprawy. Materiał ten jest niespójny, ustalenia w nim zawarte są niepewne lub niejednoznaczne, jak też jest niepełny, wymagający uzupełnienia umożliwiającego poczynienie jednoznacznych ocen. Uzasadnienie decyzji organu I instancji było niezgodne z wymaganiami ustanowionymi w art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś wyeliminowanie tego uchybienia procesowego w toku postępowania odwoławczego było niemożliwe, zarówno z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału sprawy w istotnym zakresie, jak też uzasadnione wątpliwości odnośnie charakteru prawnego sprawy, zatem treści wymaganego rozstrzygnięcia w nawiązaniu do określonego zespołu ustaleń mogących mieć znaczenie prawne. Odnosząc się do wątpliwości prawnych zasygnalizowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy na wstępie wskazać na znaczenie prawne oddania wybudowanego obiektu budowlanego do użytkowania. Akt tego oddania oznacza zakończenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz ustanie kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego dotyczących tego procesu, w szczególności tych ustanowionych w Rozdziale 5 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Sam moment zakończenia budowy oraz akt legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, wyznacza ponadto krąg podmiotów mających interes prawny w kolejnych postępowaniach, w szczególności zaś przymiot strony tracą tzw. osoby trzecie, zaś postępowanie organów dotyczy raczej stanu technicznego obiektu, niż uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona tych interesów została przesunięta do sfery stosowania prawa cywilnego (patrz art. 5 ust. 2, art. 59 ust. 7 ustawy). W postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy stosowania art. 66 lub art. 71 prawa budowlanego nie są zatem stronami właściciele nieruchomości sąsiednich, przynajmniej co do zasady (patrz art. 71 ust. 5 pkt 3d i ust. 6, gdzie łączy się zmianę sposobu użytkowania obiektu z wymogiem ochrony interesów osób trzecich). Można rozumieć intencje towarzyszące formułowaniu przez Sąd Najwyższy wyroku III RN 101/02 z dnia 3.10.2003 r. (OSNP 2004/14/238), jednak nie wydaje się trafne przenoszenie na etap następujący po oddaniu obiektu do użytkowania, możności stosowania środków właściwych dla tego etapu w odniesieniu do naruszeń prawa budowlanego powstałych w okresie przed zakończeniem procesu inwestycyjno-budowlanego. Gdy organy nie zareagowały prawidłowo na uchybienia inwestora w ramach kompetencji i terminów ich zrealizowania przyznanych im na etapie oddawania obiektu do użytkowania, to niedopuszczalne byłoby ponowne przyznawanie im tych wygasłych uprawnień przy wykorzystaniu środków przewidzianych dla zapewnienia prawidłowego stanu technicznego lub sposobu użytkowania obiektu (art. 66 prawa budowlanego). Kompetencje te odnoszą się do utrzymania obiektów budowlanych (nazwa Rozdziału 6 ustawy) i nie nakładają się na kompetencje dotyczące obiektów dopiero realizowanych (art. 50 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy), lub robót wprawdzie zakończonych (art. 51 ust. 7 ustawy), lecz obiektów nie oddanych do użytkowania. Tym bardziej byłoby niewłaściwe stosowanie przepisów dotyczących stanu technicznego lub sposobu użytkowania obiektów legalnie wybudowanych i użytkowanych, w ramach sprawy stosowania przepisów prawa budowlanego dotyczących stanów samowoli budowlanych. W przypadku samowoli budowlanej faktem podstawowym dla powstania sprawy administracyjnej jest zatajenie przez inwestora przystąpienia do robót budowlanych lub podjęcie robót pomimo wniesienia sprzeciwu bądź naruszenie w istotny sposób uzyskanej możności podjęcia robót budowlanych (art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 7 prawa budowlanego), co niekoniecznie musi wiązać się z faktem naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane (naruszenia przepisów techniczno-budowlanych) stanowiącym o "nieodpowiednim" stanie technicznym obiektu (art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy). W sprawie samowoli budowlanej nie można stosować przepisów prawa materialnego nie regulujących samowoli budowlanej i dlatego nie można naruszyć tych przepisów przez ich niezastosowanie. Przy stosowaniu prawa materialnego nie można zapominać o stosowaniu podstawowych reguł prawa formalnego, w tym przypadku reguł dotyczących pojęcia sprawy administracyjnej i czynnika podstawy prawnej jako współkształtującego jego treść. Niezależnie ponadto od treści przepisów przechodnich lub ich braku w rozporządzeniach regulujących warunki techniczne obiektów budowlanych (na temat konstytucyjności niektórych unormowań z zakresu tzw. prawa międzyczasowego por. orzecznictwo w OTK 1996/4/30, 2000/2/59, 2003/6/51), sugerujących ich stosowanie, szczególnie w przypadku samowoli budowlanej, niezależnie od daty powstania obiektu budowlanego, nie byłoby uzasadnione w szczególności dokonywanie oceny zgodności obiektów powstałych legalnie w czasie obowiązywania poprzednio obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych z wymaganiami aktualnie obowiązujących warunków technicznych. Z dotychczasowych wywodów wynika niewątpliwie trafność wymagania od organu nadzoru budowlanego, aby precyzyjnie określił przedmiot prowadzonego postępowania. Należy ponadto wymagać, aby organ zapewnił zgromadzenie w aktach sprawy materiału stanowiącego następnie podstawę przytoczonych ustaleń, aby te ustalenia nawiązywały do konkretnie wskazanych elementów tego zgromadzonego w sposób pełny materiału oraz aby organ wytłumaczył w uzasadnieniu odmowę uwzględnienia fragmentów materiału niezgodnych z przytoczonymi ustaleniami lub twierdzeń i wniosków stron. Można wskazać konkretnie, że w aktach sprawy znajdują się fragmenty dokumentacji budowlanej, przypuszczalnie dotyczącej badanego budynku (nikt tego nie wykazał), bez zaznaczenia w niej garażu oraz jego usytuowania w stosunku do działki sąsiedniej. Nikt nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy dokumentem zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku a treścią zaświadczenia Starosty. Nie wskazano na znaczenie prawne ewentualnej zgody na konkretne usytuowanie budynku, jednak wyrażonej po wydaniu pozwolenia na budowę. Organ nie powinien prowadzić w ramach jednego postępowania spraw dotyczących samowoli (zadaszenie) i stanu technicznego obiektu. O ile organ badał legalność budowy obiektu w ogóle, to celowe było prowadzenie oddzielnych postępowań odnośnie poszczególnych istotnych naruszeń przepisów, dokonanych w różnym czasie, gdyż niezależnie od ujednolicenia skutków prawnych samowoli samo jej ustalenie może być uzależnione od stanu prawnego z daty prowadzenia robót budowlanych. Niewątpliwie celowe byłoby zbadanie, czy inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu, o ile było to przedmiotem dotychczasowego postępowania (patrz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Dz. U. Nr 93, poz. 888 i art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W przypadku niewykazania inwestorowi wybudowania garażu bez pozwolenia na budowę i jego oddania do użytkowania bez istniejących otworów okiennych, bezprzedmiotowe byłoby postępowanie z art. 66 prawa budowlanego, zaś stosowanie innych środków uzależnione byłoby od wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w sytuacji jedynie braku legalnego oddania obiektu do użytkowania, skoro oddanie to wyłącza stan samowoli budowlanej. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.