II SA/Wr 198/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonego ostateczną decyzją zezwalającą na wycinkę drzew oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W na podstawie art. 83 ust. 1, 84 ust. 1, 2 i 3, 85 ust. 1 i 3, 86 ust. 1 pkt 10 i 87 ust. 3, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr [...]51, poz. 1220 ze zm.) zezwolił skarżącemu na usunięcie drzew z działki nr [...], wyszczególnionych w rozstrzygnięciu, naliczając opłatę w kwocie 363.290,24 zł według szczegółowego rozliczenia (pkt I.1 rozstrzygnięcia), zwolnił określone drzewa od opłaty w wysokości 233.379,04 zł (pkt I.2) oraz zawarł dalsze rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczono twierdzenie skarżącego, że teren działki nr [...] jest działką budowlaną oraz jego wniosek o zwolnienie z opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy. Wskazano, że teren nie jest objęty planem miejscowym. Dlatego nie było podstawy do niepobierania opłaty (poza zwolnieniem warunkowym, art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy, w punkcie I.2). Skarżący w dniu 26 maja 2011 r. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia w punkcie I.1 tej decyzji zarzucając naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy. Według skarżącego organ nie wyjaśnił faktów istotnych dla stosowania tego przepisu oraz nie uzasadnił należycie odmowy jego zastosowania. Organ powinien bowiem ustalić, jakie było przeznaczenie terenu w czasie gdy drzewa zasiały się, czy też je posadzono. Jak ustalił skarżący, w tym czasie były to tereny oznaczone PE jako tereny eksploatacji przemysłowej. Na dowód tej okoliczności skarżący dołączył wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r., kserokopię decyzji z 2009 r. zezwalającą na wycinkę bez opłaty z uwagi na ustalenia planu miejscowego z 1977 r., tabelę określającą wiek drzew, wyrys z planu miejscowego z zaznaczonym przebiegiem granic między terenami 011ZP, 014PE i 015PE z zaznaczeniem lokalizacji drzew oraz kserokopię mapy terenu z tymi zaznaczeniami. W dniu 2 czerwca 2011 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli skarżącego i organu I instancji w sprawie ewentualnej zmiany punktu I.1 decyzji. Organ zaproponował wykreślenie z decyzji drzew w wieku do 10 lat i naliczenie opłat od drzew w wieku powyżej 34 lat oraz drzew rosnących na terenie 011ZP (a w kolejnych planach miejscowych oznaczonym K 17 ZL, K 8 NU/ZL). Skarżący miał odnieść się pisemnie do tych propozycji do dnia następnego. Skarżący zaakceptował te propozycje pismem z dnia 3 czerwca 2011 r., które wpłynęło do organu 6 czerwca 2011 r. Przesyłając odwołanie organ ten twierdził, że jest ono bezzasadne. Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. skarżący cofnął odwołanie. Oświadczył, że wykonawca robót zagroził wstrzymaniem budowy i obciążeniem skarżącego wysokim odszkodowaniem. Poinformował, że dlatego dokonuje przelewu opłaty, którą nadal uważa za nienależną. W tej sytuacji organ odwoławczy decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż w dniu 10 czerwca wpłynęło do organu cofnięcie odwołania, zaś decyzji nie narusza prawa lub interesu społecznego. W dniu 24 czerwca 2011 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Domagał się uchylenia decyzji w punkcie I.1 i orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżący powołał się na dowody dołączone do odwołania od decyzji i twierdził, że wynikające z nich okoliczności zostały ujawnione organowi na spotkaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. Wskazał też jako nowy dowód protokół z tego spotkania. Nową okolicznością jest przeznaczenie terenu działki nr [...] według planu miejscowego z 1977 r. Okoliczność ta istniała w dacie wydania decyzji i nie była znana organowi. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia, gdyż wyrys z planu miejscowego sporządzony w dniu 23 maja 2011 r. oraz protokół z dnia 2 czerwca 2011 r. nie stanowią nowych dowodów, zaś temu organowi znane było przeznaczenie działki według kolejnych planów miejscowych, jednak treść planu z 1994 r. uzasadniała odmowę stosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy. Skarżący nie złożył ponadto wniosku o wznowienie w terminie, który upłynął z dniem 23 czerwca 2011 r. skoro uzyskał wyrys z planu w dniu 23 maja 2011 r. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2011 r. organ uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż organ I instancji przedwcześnie ocenił istnienie podstawy wznowieniowej, nie ocenił twierdzenia skarżącego, że o podstawie dowiedział się w dniu 2 czerwca 2011 r. oraz nie wyjaśnił kwestii upoważnienia osoby podpisanej pod wnioskiem do reprezentowania skarżącego Postanowieniem z dnia 14 października 2011 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 149 § 3 i 4 k.p.a. ponownie odmówił wznowienia postępowania. Organ ten zaznaczył, że odpis z KRS znajdował się w aktach sprawy. Ponownie wywodził, że skoro skarżący uzyskał wyrys z planu miejscowego w dniu 23 maja, a wniósł o wznowienie w dniu 24 czerwca 2011 r., to przekroczył termin z art. 148 § 1 k.p.a. W zażaleniu skarżący podkreślał, że organ I instancji nadal nie rozważył znaczenia spotkania z dnia 2 czerwca 2011 r. dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Na spotkaniu tym skarżący dowiedział się od przedstawicieli organu, że istnieją podstawy do zmiany decyzji. Otrzymanie wyrysu z planu miejscowego nie było dla skarżącego wystarczające do powstania przeświadczenia o istnieniu okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Dlatego skarżący dochował terminu do wniosku o wznowienie. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy w uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Według organu skarżący wnosząc o wznowienie wskazał na ustalenie zawarte w planie miejscowym z 1977 r. oraz na protokół z dnia 2 czerwca 2011 r. W ocenie organu na spotkaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. nie wyszły na jaw nowe okoliczności, jak też nie było istotne stanowisko zajęte wówczas przed organem I instancji. Zapisy planu miejscowego były znane stronie wcześniej. W dniu tym decyzja nie była ostateczna, więc protokół ze spotkania nie może być uznany za wniosek o wznowienie. Strona mogła powoływać się na powołane okoliczności w odwołaniu, zaś odwołanie to strona wycofała pozbawiając się kontroli decyzji w trybie zwyczajnym. Te same zarzuty i argumenty, które mogły wywołać uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie zawsze będą skuteczne w postępowaniu nadzwyczajnym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a., a ponadto art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. oraz art. 75 § 1, 77 i 76 § 1 k.p.a. Wniósł o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji wydanych w nin. sprawie. Skarżący nadal twierdził, że istotne znaczenie ma oświadczenie zapisane w protokole z dnia 2 czerwca 2011 r., wskazujące na powołanie wówczas nowych okoliczności, które spowodowało zmianę stanowiska organu. Pozamerytoryczne względy spowodowały, że decyzja nie została zmieniona w trybie art. 132 k.p.a. Gdy organ wiedział wcześniej o zapisach planu i mimo to orzekł wbrew prawu, to decyzja rażąco narusza prawo. Protokół został sporządzony w ramach toczącego się postępowania. Wówczas organ dowiedział się o nowych okolicznościach istniejących w dniu wydania decyzji. Dopiero w toku kolejnego postępowania w innej sprawie organ I instancji we wrześniu 2011 r. wyjaśnił kwestię przeznaczenia działki nr [...] w planie miejscowym z 1977 r., zatem w nin. sprawie nie wiedział o tej nowej okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący dołączył decyzję organu I instancji z dnia 14 marca 2012 r. dotyczącą kolejnego zezwolenia na usunięcie drzew i powołującą uzyskaną w dniu 22 lutego 2012 r. informację o przeznaczeniu działki nr [...] według planu miejscowego 1977 r. na hałdę i osadnik, co zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy powoduje zwolnienie od opłat. Dowodzi to istnienia podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Według art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zwrócić należy jeszcze uwagę na art. 150 § 1 k.p.a., który stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (przepis ten nie wymienia żadnych spraw, lecz normuje formę wszczęcia postępowania wznowieniowego oraz odmowy jego wszczęcia, w postaci postanowienia, a także przewiduje zaskarżalność zażaleniem postanowienia odmownego) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W nin. sprawie rozstrzygnięcie wydał organ pierwszej instancji, zaś organ odwoławczy jedynie umorzył postępowanie odwoławcze na skutek cofnięcia odwołania przez skarżącego. Wniosek skarżącego i powołana w nin. podstawa wznowieniowa odnosiła się do decyzji merytorycznej. Gdyby przyjąć, że o nowości przedstawionych we wniosku okoliczności decydowała wiedza organu odwoławczego, to skarżący oczywiście nie mógłby skutecznie powołać się na te okoliczności, jako znane temu organowi z treści odwołania. Nie wiadomo dlaczego kwestie te są w sposób niejasny lub niespójny przedstawione w dostępnych komentarzach lub wręcz pomijane. Nikt nie napisze wyraźnie, odnosząc to do rozstrzygnięć zawartych w art. 138 k.p.a., który organ wznawia lub odmawia wznowienia postępowania i w odniesieniu do której decyzji. W tej sytuacji pozostało jedynie odnieść się do problematyki przedstawionej przez strony, dotyczącej wznowienia postępowania przed organem pierwszej instancji i w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym zakresie należało najpierw wyrazić (powszechnie przyjmowany) pogląd prawny, że dla zaistnienia podstawy wznowieniowej wystarczy ujawnienie samych okoliczności faktycznych (istotnych dla rozstrzygnięcia, nieznanych organowi), a niekoniecznie ponadto dowodów. W nin. sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne wydane zostało w dniu [...] r., zatem niewątpliwie dowód na okoliczność przeznaczenia działki według określonego planu miejscowego oraz wszelkie inne dowody powoływane przez skarżącego, powstały po tym dniu, a zatem nie były nowe. Można wspomnieć, że treść aktu normatywnego (planu miejscowego) nie stanowi ani okoliczności faktycznej, ani jej dowodu. Natomiast faktem była okoliczność konkretnego przeznaczenia terenu działki w planie miejscowym. O ile plan miejscowy nie odnosi się do jednej działki lub do kilku działek możliwych do zidentyfikowania w oparciu o ich nie budzące wątpliwości przeznaczenia, to z reguły z samych ustaleń planu miejscowego nie wynika przeznaczenie oznaczonej konkretnie działki. Tak było w nin. sprawie. Dlatego przeznaczenie terenu działki skarżącego według planu miejscowego z 1977 r. stanowiło okoliczność faktyczną, a przy tym niewątpliwe istniejącą przed wydaniem decyzji. Z akt administracyjnych wynika ponadto w sposób niewątpliwy, że organ pierwszej instancji nie znał tej okoliczności, bowiem nie była ona przedmiotem postępowania wyjaśniającego i nie została temu organowi ujawniona przez skarżącego. Skarżący jedynie zgłosił taką okoliczność, ale w sposób ogólnikowy, nie odnoszony do konkretnego planu miejscowego i zawartych w nim ustaleń. Organ pierwszej instancji twierdził więc sprzecznie z materiałem procesowym sprawy jakoby wspomniana okoliczność nie stanowiła dla niego nowości. Okoliczność ta była ponadto istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro według powołanego przez strony przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Okoliczność ta wymagała więc wyjaśnienia (ustalenia w materiale procesowym sprawy) i rozważenia przez organ przed rozstrzygnięciem sprawy. Jak zaznaczono, organ tego nie dopełnił, więc nie znał tej okoliczności urzędowo lub z dowodów, a nawet przytoczeń faktycznych skarżącego. Nie ma w materiale sprawy ustaleń, jakie było przeznaczenie terenu działki skarżącego w okresie pojawienia się na nim drzew wymienionych w punkcie I.1 decyzji. Ujawnienie tej okoliczności dopiero po wydaniu decyzji niewątpliwie powinno wywołać wznowienie postępowania w nin. sprawie z urzędu. Nie było natomiast takie oczywiste w realiach nin. sprawy, czy skarżącemu przysługiwało uprawnienie do domagania się wznowienia postępowania na jego wniosek, jak też wymagała rozważenia kwestia dochowania terminu do zgłoszenia tego żądania. Powstaje zasadnicze pytanie, czy stronie służy nadzwyczajny środek prawny w postaci wniosku o wznowienie postępowania, gdy w toku toczącego się postępowania zwykłego miała możliwość skorzystania, a wręcz skorzystała (w odwołaniu, czyli przed uostatecznieniem się decyzji podważanej żądaniem wznowienia) z nowej dla organu okoliczności. O ile bowiem okoliczność powinna być nowa dla organu, to dla adresata decyzji nie jest obojętne prawnie, w jakim czasie dowidziała się o takiej okoliczności w nin. sprawie miało to miejsce najpóźniej w dniu 23 maja 2011 r. Skarżący bowiem najpierw ogólnikowo powoływał się przed organem pierwszej instancji na przeznaczenie działki na cel budowlany, jednak w dniu 18 maja 2011 r. wystąpił do właściwego organu o wydanie konkretnych dokumentów dowodzących tego przeznaczenia według planu miejscowego z 1997 r. i uzyskał te dokumenty w dniu 23 maja 2011 r. Okoliczność przeznaczenia działki i dowody na tę okoliczność skarżący powołał w odwołaniu z dnia 26 maja 2011 r. Skarżący miał zatem realną możliwość doprowadzenia do uchylenia niekorzystnej dla siebie decyzji w postępowaniu zwykłym. Następnie jednak odstąpił od uzyskania korzystnej dla siebie decyzji odwoławczej, gdyż w dniu 10 czerwca 2011 r. cofnął odwołanie. Pozostanie wprawdzie zagadką, dlaczego organ odwoławczy uznał decyzję za nie naruszającą prawo (art. 137 k.p.a.), jednak w dniu 13 czerwca 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wymagało rozważenia, czy skarżący w ogóle nabył z dniem 14 czerwca 2011 r. uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie, jak też, czy termin do tego biegł od dnia 23 maja 2011 r., czy też dopiero od dnia 14 czerwca 2011 r. W ocenie Sądu stronie nie przysługuje wybór pomiędzy złożeniem odwołania, a złożeniem podania o wznowienie postępowania. W przypadku gdy zapadła decyzja pierwszej instancji niekorzystna dla interesu prawnego strony i ma ona możliwość powołania nowych faktów lub dowodów w odwołaniu, powinna z tej możliwości skorzystać pod rygorem utraty możności podjęcia takiej obrony swojej sfery prawnej w formie podania o wznowienie. Wprawdzie przyznaje się stronie uprawnienie do ukrycia faktów lub dowodów przed organem, czy jednak nie powinno być uznane za nadużycie uprawnień procesowych, gdy najpierw strona świadomie wprowadza organ w błąd, a następnie wykorzystuje jego popełnienie jako podstawy do wznowienia postępowania. W nin. sprawie było to nadużycie szczególnie rażące, że strona świadomie zrezygnowała z możności wykorzystania faktów poznanych dopiero przez organ odwoławczy, aby następnie na ich podstawie domagać się wznowienia postępowania pierwszoinstancyjnego. Odnośnie terminu twierdzi się, że powinien on rozpocząć bieg dopiero od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Jednak i w tym przypadku nie powinna być obojętna świadomość i postawa strony. Skoro bowiem strona zdecydowała się cofnąć odwołanie i zrezygnowała z wykorzystania nowego faktu w postępowaniu odwoławczym, to dlaczego oczekiwała następnie 10 dni na złożenie wniosku o wznowienie, po dacie uostatecznienia się decyzji. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. nie reguluje sytuacji, w której strona wie o podstawie wznowienia przed nabraniem przez decyzję cechy ostateczności. Przepis nakazuje liczyć termin od dnia powzięcia przez stronę wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. W nin. sprawie podanie strony złożone zostało z uchybieniem terminu, gdyż dowiedzenie się przez skarżącego w dniu 2 czerwca 2011 r. o prawnym znaczeniu okoliczności dla organu pierwszej instancji nie miało znaczenia dla biegu terminu. Termin zakończył bieg w dniu 22 czerwca 2011 r., podczas gdy podanie zostało złożone w dniu 24 czerwca 2011 r. Podobne stanowisko odnośnie niedopuszczalności wznowienia wyrażono w orzecznictwie (wyrok WSA z dnia 24 marca 2010 r. II SA/Gl 1191/10 Lex nr 577022 – chociaż opublikowane bez podania dat istotnych dla wywodu prawnego). Argumentacja skarżącego okazała się zatem bezzasadna, zaś zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa pomimo częściowo niejasnego lub błędnego uzasadnienia i dlatego oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 21.06.2012 r.