II SA/Wr 1983/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów wniesionych na czynności egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G., stosując art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm./ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, uznał zarzuty wniesione przez K. Z. za bezzasadne. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał na treść ugody, której stroną był K. Z., zatwierdzonej postanowieniem tego organu z dnia [...]r. Nr [...], ustalającej termin wykonania obowiązków do dnia [...]r. i stwierdził, że zarzuty wniesione przez zobowiązanego mają wyłącznie na celu przedłużenie postępowania administracyjnego. Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że do tego stwierdzenia upoważnia go fakt, że w stosunku do K. Z. prowadzonych było kilka postępowań egzekucyjnych, związanych z samowolą budowlaną, z których żadne nie zakończyło się wykonaniem przez niego nałożonych obowiązków. Postanowienie to zaskarżył K. Z. poprzez zażalenie skierowane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., zawierające żądanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zażalenia K. Z. powołując się na art. 107 kpa, zarzucił postanowieniu wydanemu przez organ egzekucyjny brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uznał też za całkowicie bezpodstawne i "szokujące" powoływanie się przez ten organ w prezentowanej w uzasadnieniu postanowienia argumentacji na fakt niewykonywania przez niego wcześniej innych obowiązków i wyprowadzanie z tego wniosku, że nie wykona również przedmiotowego obowiązku. Wskazał w tym kontekście na powinność należytego wyjaśnienia sprawy przez właściwy organ przed wydaniem orzeczenia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił dodatkowo, że K. Z. wnosząc zarzuty podał, że część nałożonych obowiązków już wykonał i zamierza wykonać pozostałe, ale w innym terminie, wskazując przy tym jako przyczyny dotychczasowej zwłoki w wywiązaniu się z nakazu, awarię zakładu oraz kłopoty finansowe i zdrowotne. Ponadto organ orzekający stwierdził, że zobowiązany "konstruując pismo nazwane zarzutami" nie wykazał wadliwości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a powołane w piśmie okoliczności nie stanowią przesłanek do zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego, ani też nie mogą podważyć jego prawidłowości. W zakończeniu uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że całkowicie podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęte w sprawie oraz, że zmiana terminu na etapie postępowania egzekucyjnego nie przyniesie zamierzonego skutku. W skardze na to postanowienie wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, K. Z. zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. W uzasadnieniu skargi ponownie oświadczył, że nałożone obowiązki zamierza wykonać z niewielkim opóźnieniem spowodowanym złymi warunkami atmosferycznymi i stanem zdrowia, zarzucając przy tym niewyjaśnienie sprawy i wydanie orzeczenia bez niezbędnych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi, dodając przy tym, że zarzuty skargi – w świetle obowiązujących przepisów – nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska tego organu przyjętego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 lit. c przywołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zważyć przede wszystkim należy, że postanowienia objęte treścią skargi wydane zostały w toku postępowania egzekucyjnego, poddanego przepisom powołanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która mimo odrębności od kodeksu postępowania administracyjnego, nie stanowi jednak zupełnie samodzielnej regulacji. Ustawa ta określa procedurę egzekwowania obowiązków w przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego, który w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki, określa procedurę ich ustanawiania. Procedury te są wprawdzie wykorzystywane dla odmiennych celów i funkcjonują w różnych obszarach działań organów administracji publicznej, ale ustawodawca nakazał w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej /art. 18/. Mimo wątpliwości co do zakresu posiłkowego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kpa, nie kwestionuje się w prowadzonej dyskusji bezwzględnej potrzeby korzystania w postępowaniu egzekucyjnym z przepisów art. 63-66 kpa, odnoszących się do podań, z uwzględnieniem wymogów dotyczących ich formy i treści. Zakwestionowane orzeczenia wydane zostały na skutek wniesienia przez K. Z. podania oznaczonego jako "Zarzuty K. Z. zam. w W. [...] na czynności egzekucyjne w związku z niewykonaniem przeze mnie decyzji z dnia [...]r.". W piśmie tym zobowiązany przedstawił powody niewykonania dotychczas nałożonych obowiązków i dwukrotnie wniósł o odroczenie terminu ich wykonania do dnia [...]r. Podanie to z racji takiej treści budzi wątpliwości co do swojego charakteru formalnoprawnego, bowiem sama jego nazwa sugeruje możliwość kwalifikowania go jako skargę na czynności egzekucyjne, a treść – w ramach której nie powołano w zasadzie żadnej z okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wskazuje na wniosek o odroczenie terminu wykonania obowiązku, czyli kwestię nie podlegającą kompetencji organu egzekucyjnego /por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1998r. IV SA 906/96, Lex nr 43332/. Okoliczności te obligowały właściwy organ do podjęcia czynności zmierzających do sprecyzowania żądania zobowiązanego i wyjaśnienia jego rzeczywistej woli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podstawą oceny charakteru pisma wniesionego przez uprawniony podmiot i istoty żądania jest treść pisma, a nie jego tytuł /wyrok NSA z 2 marca 1987r. III SA 92/87, KPA z orzecznictwem/. Zważyć też należy, że wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie odnoszącym się do treści art. 63 kpa w sposób kategoryczny stwierdzał, że określenie tych dwóch elementów /tj. charakteru pisma i istoty żądania/ należy bezwzględnie do podmiotu wnoszącego pismo, a nie do organu /np. wyrok NSA z 11 czerwca 1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47; wyrok NSA z 17 września 1992r. III SA 949/92, KPA z orzecznictwem/. Pogląd taki równie stanowczo wypowiadany reprezentuje też nauka /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998; P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2003/. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny i organ nadzorczy mimo oczywistej niejednoznaczności wniesionego pisma, samodzielnie dokonały jego kwalifikacji formalnoprawnej i interpretacji treści, naruszając takim działaniem przepisy proceduralne w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przywołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanej powyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach znajduje podstawę prawną w art. 200 tej samej regulacji.