II SA/Wr 199/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi M. i A. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki oddala skargę. Przedmiotem skargi M. i A. K. jest w/w decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...]r., Nr [...] w części nakazującej skarżącym rozbiórkę rozpoczętej budowy domu mieszkalnego i w tej części umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z zawiadomieniem Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w J. G. o wykonaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych na działce na [...]i [...]w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. wszczął postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin, ustalono, że M. i A. K. na terenie działki nr [...]w W. rozpoczęli na początku maja [...] roku budowę domu jednorodzinnego oraz garażu, bezpośrednio przylegających do zabudowań znajdujących się na działce nr [...]. W toku postępowania ustalono ponadto, iż budynek wraz z garażem został wybudowany, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...]r. znak [...], wydaną w oparciu o art.:48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 ze zmianami) nakazał M. i A. K. dokonanie rozbiórki rozpoczętej budowy domu jednorodzinnego i garażu wykonanych na działce nr [...]w W.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli zobowiązani podnosząc, iż dokonali rozbiórki fundamentów budynku mieszkalnego. Skarżący stwierdzili ponadto, że nakaz rozbiórki garażu jest niewykonalny, ze względów konstrukcyjnych, bowiem przedmiotowy garaż posiada wspólną ścianę oraz dach z drugim garażem znajdującym się na terenie sąsiedniej działki. Przedmiotowy garaż został zrealizowany jako magazyn materiałów budowlanych, który zdaniem inwestorów nie wymaga specjalnego zezwolenia. Jak podnoszą skarżący w dalszej części odwołania "wybudowane pomieszczenie gospodarcze miałoby następnie po zakończeniu budowy zostać przekształcone w garaż". Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, stwierdził, iż wniesione odwołanie jedynie w części zasługuje na uwzględnienie. Jak podnieśli skarżący, a potwierdził organ I instancji, zobowiązani wykonali część obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, bowiem dokonali rozbiórki fundamentów domu jednorodzinnego zrealizowanych na terenie działki nr [...]w W. i doprowadzili teren w obrębie budowy domu do stanu poprzedniego. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki "rozpoczętej budowy domu jednorodzinnego", jak określił organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji, wobec wykonania nałożonego obowiązku, stało się bezprzedmiotowe. Jednakże organ nie zgodził się z argumentacją skarżących, dotyczącą realizacji przedmiotowego garażu, gdyż jego budowa, w świetle obowiązującego prawa budowlanego, wymagała uzyskania stosownego pozwolenia. Organ zauważył przy tym, iż w katalogu obiektów zwolnionych przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania na ich realizację decyzji o pozwoleniu na budowę, nie został umieszczony obiekt określony jako "magazyn materiałów budowlanych". Przedmiotowy obiekt nie stanowi również, w świetle przepisów prawa budowlanego, obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy, o którym mowa w art.: 29 ust. 1 pkt 3, przy czym pod pojęciem budowy rozumiemy proces budowlany, na którego prowadzenie inwestor uzyskał pozwolenia wymagane przepisami prawa budowlanego. Wobec stwierdzenia organu I instancji, jak i samych skarżących, iż niniejsza sprawa dotyczy realizacji obiektu będącego garażem, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie zostały wyczerpane przesłanki zastosowania konstrukcji prawnej z art.:48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca, regulacją zawartą w art.:48 ustawy, zobligował organ nadzoru budowlanego do podjęcia działania zmierzającego do nakazu rozbiórki, w sytuacji naruszenia porządku prawnego, gdy inwestor nie posiada stosownego pozwolenia na budowę, nie dokonał zgłoszenia budowy bądź też prowadził prace budowlane pomimo sprzeciwu właściwego organu. Zgodnie z art.:48 powołanej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ podkreślił, iż w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego ocenie podlega przede wszystkim kwestia legalności, tj. wybudowania obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec rozpoczęcia budowy przedmiotowych obiektów bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, stwierdzić należy, iż argumentacja w odwołaniu Skarżących nie może zostać uwzględniona przez organ odwoławczy. Mając na uwadze, powyższe, organ orzekł jak wyżej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i A. K. podnieśli, iż budowę domu, jak i garażu rozpoczęli po wcześniejszym uzyskaniu zapewnienia urzędnika ze Starostwa , iż pozwolenie na budowę zostanie wydane, gdy tylko autor projektu zagospodarowania terenu przedłoży ostatni dokument. W międzyczasie doszło między w/w panami do nieporozumień, w konsekwencji ofiarami stali się skarżący. Ku satysfakcji urzędników, skarżący zburzyli rozpoczętą budowę domu, lecz garażu nie ze względów technicznych nie są w stanie zburzyć. Skarżący wnoszą zatem o zalegalizowanie częściowo już istniejącego, w stanie surowym garażu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego ustalonego w chwili wydania decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r.. Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 §1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga M. i A. K. nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organów nie dają podstaw do uchylenia tak decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./. Zgodnie zaś z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z powyższej regulacji wynika zatem, iż organ obowiązany jest nakazać rozbiórkę, gdy wybudowano obiekt lub jego cześć bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak i gdy wniesiono sprzeciw przez właściwy organ. W orzecznictwie przyjęte zostało, że decyzje podejmowane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97 – LEX nr 46680). Wskazać przy tym należy, że cyt. wyżej przepis art.48 Prawa budowlanego dwukrotnie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. I tak w wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. , sygn.P 2/98 /OTK 1999/1/2/ Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414; zm.: z 1995 r. Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 100, poz. 465, Nr 106, poz. 496, Nr 146, poz. 680; z 1997 r. Nr 88, poz. 554, Nr 111, poz. 726; z 1998 r. Nr 106, poz. 668) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku zaś z dnia 26 marca 2002r., sygn.SK 2/01 /OTK-A 2002/2/15/ Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę jest, w myśl przepisów prawa budowlanego, samowolą budowlaną pociągającą za sobą wydanie nakazu rozbiórki wzniesionej budowli, jako środka zapewniającego przywrócenie stanu sprzed naruszenia prawa (art. 48 ustawy - Prawo budowlane). Zdaniem Trybunału - samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. I takie było ratio legis regulacji przyjętej w art. 48 prawa budowlanego, niewątpliwie bezwzględnej wobec sprawcy samowoli budowlanej. Lektura akt niniejszej sprawy niewątpliwie wskazuje, że garaż, którego rozbiórkę nakazał organ pierwszej instancji jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisu art.3 pkt.1 Prawa budowlanego, jako, że jest to budynek murowany z dachem pokrytym dachówką cementową , posadowiony na fundamentach. Istotne jest również w sprawie, że zasadą jest zgodnie z art.28 ust.1 Prawa budowlanego, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art.29 i 30 Prawa budowlanego. Oznacza to obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywania wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art.29 i 30 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżący M. i A.K. nie posiadali na budowę spornego obiektu pozwolenia na budowę. Organy zasadnie zatem przyjęły, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art.48 Prawa budowlanego, skoro w sposób nie budzący wątpliwości ustalona została samowola budowlana. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie dawał organom nadzoru budowlanego możliwości oceny celowości zastosowania zapisanej w nim sankcji z punktu widzenia kryterium interesów, na które powołuje się strona. Przepis ten nakazywał jedynie stwierdzić, czy zaistniała samowola budowlana, a po uzyskaniu odpowiedzi twierdzącej – zastosować zapisaną w nim sankcję rozbiórki. Powyższa argumentacja decyduje także o niemożności rozważania przez organy społecznego wskazania dla pozostawienia spornego obiektu. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 1999r., stwierdzając, że wprowadzenie jakichkolwiek dalszych przesłanek różnicujących poszczególnych inwestorów np. z punktu widzenia ich zamożności czy sytuacji rodzinnej, mogłoby być narażone na zarzut arbitralności i nieuzasadnionego odmiennego traktowania przez prawo podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi M. i A.K. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.