II SA/Wr 199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. S. i D. S.-G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. B. G. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza na rzecz A. S. i D. S.-G. od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 515zł (pięćset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 października 2005 r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek A. S. i D. S.-G., w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego we W. przy ul. B. G. [...]. Z treści wniosku wynikało, że – współwłaścicielki nieruchomości położonej we W. przy ul. B. [...] – kwestionowały budowę tarasu na części budynku zbliżonego do granicy ich posesji i prace polegające na stawianiu słupków stalowych na obrzeżu muru. Twierdziły, że na etapie projektowania rozbudowy budynku wyraziły zgodę na zbliżenie ściany wschodniej do ich posesji na odległość 185 cm i na wykonanie otworu drzwiowego wraz z podejściem. Nie wyraziły zaś zgody na wykonywane obecnie prace. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie organ powołał się na ustalenia wskazujące, że inwestor prowadził roboty budowlane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę zawartym w decyzji Prezydenta W. z 2000 r., nr [...]. Z dokumentów tych wynikało, że sporne barierki znajdują się na zatwierdzonym w przywołanej decyzji rysunku, zaopiniowanym przez konserwatora zabytków. Roboty budowlane wykonywane są zaś pod nadzorem osoby uprawnionej i prowadzony jest dziennik budowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane w odwołaniu złożonym przez A. S. oraz D. S.-G. Strony stwierdziły, że powołany przez organ projekt, zatwierdzony decyzją Prezydenta W. z dnia 26 kwietnia 2000 r. nie przewiduje stawiania barierek na dachu budynku. W czasie podpisywania dokumentacji do pozwolenia na budowę nie przedstawiono im bowiem i nie była im znana opinia i wskazania Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wyraziły jedynie zgodę na zbliżenie zabudowy do granicy działki na odległość 1,85 m uznając za wiążące ustalenia zawarte w projekcie budowlanym. Nie zgadzają się natomiast na inne zmiany. Decyzją z dnia 6 stycznia 2006 r. (Nr [...]), D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ podał, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 26 kwietnia 2000 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę A. i A. B., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. B. G. [...], na budynek dwurodzinny według projektu tech. Izabeli Magiera. Organ podkreślił również, że sporne barierki znajdują się na zatwierdzonym powyższą decyzją projekcie budowlanym. Dlatego nie stwierdzono okoliczności wskazujących na naruszenie norm prawa budowlanego, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co skutkuje tym, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że kwestionowana decyzja oparta jest na wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy i nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. i D. S.-G. wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji i o ponowne rozpoznanie sprawy. Strony skarżące podniosły, że na sąsiedniej posesji w roku 2005, przystąpiono do robót na dachu nowo dobudowanej części budynku. Polegały one na stawianiu słupków stalowych w ścianach pełnych podwyższających zabudowę o około 0,80 m, co w ich ocenie, oznacza zmianę użytkowania dachu płaskiego na taras. Projekt budowlany autorstwa Izabeli Magiera przedstawiony im w 2000 r. nie zawierał w rysunkach elewacji i przekrojów (wzdłużnym i poprzecznym) budowanego obecnie tarasu. Zarzucono również, że pomimo zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego o tym fakcie, dwukrotnie nie odbyły się oględziny i nie powiadomiono ich dlaczego nie doszły do skutku w drugim terminie. Dalsze postępowanie toczyło się już tylko pomiędzy inwestorem a organem, co pozbawiło ich prawa aktywnego uczestnictwa w sprawie. W skardze zwrócono też uwagę że, organ I instancji powołując się na rysunek zaopiniowany przez konserwatora zabytków nie sprecyzował przy jakich dokumentach znajduje się ten rysunek i dlaczego nie został wymieniony w projekcie Izabeli Magiery. Organ II instancji powołał się natomiast na rysunek znajdujący się w projekcie budowlanym. Ponadto skarżące zauważyły, że godząc się na zamianę dachu na taras, który znajduje się w odległości 1,70 m całkowicie pozbawiłby się ochrony swojej prywatności. Uzupełniająco – w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2006 r. – skarżące podniosły, że w postępowaniu administracyjnym nie doprowadzono do oględzin budynku i nie okazano im rysunków projektu budowlanego. Po zapoznaniu się z aktami w toku postępowania sądowego stwierdziły, że projekt nie przewidywał wykonanych faktycznie prac (słupków stalowych o wysokości około 80 cm) a zatem stanowią one samowole budowlaną. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej w ramach przyznanych kompetencji przez organ administracji publicznej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z zasady prawdy obiektywnej wynika zatem dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia z urzędu tych dowodów. W myśl art. 77 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy orzekając w niniejszej sprawie – tak organ pierwszej jak i drugiej instancji – naruszyły przedstawione wyżej zasady postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego. Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest bowiem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego na żądanie skarżących w sprawie robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku przy ul. B. G. [...] we W.. Przyczyny umorzenia postępowania organy dopatrzyły się bowiem w braku okoliczności wskazujących na naruszenie norm prawa budowlanego, co z kolei oparto na ustaleniu, że roboty prowadzone przez inwestora są zgodne z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Na takie wnioski pozwoliła zaś ocena, że sporne barierki figurują na projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 26 kwietnia 2000 r. W ocenie Sądu, powyższe twierdzenia nie znajdują jednak dostatecznego wsparcia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie ustalił w niewątpliwy sposób, czy i jakie w rzeczywistości roboty budowlane prowadzone były na dachu rozbudowanego budynku mieszkalnego przy ul. B. G. [...]. Dla prawidłowego ustalenia tej okoliczności organ winien bowiem przeprowadzić, z udziałem stron postępowania, oględziny nieruchomości. Pomimo dwukrotnego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia tego dowodu, oględziny jednak nie odbyły się. Skoro zatem organ nie wyjaśnił jakie w rzeczywistości roboty wykonywane są na dachu rozbudowanego budynku, nie można twierdzić, że prowadzone są one zgodnie z pozwoleniem na budowę. Należy również zauważyć, że organ w swoich ocenach skupił się głównie, na robotach polegających na stawianiu słupków, podczas, gdy we wniosku wszczynającym postępowanie strony wspominają również o budowie tarasu. Do tej kwestii organy się w ogóle nie odniosły. W rozpoznawanej sprawie uchybiono również naczelnej zasadzie postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu przejawia się w prawie inicjowania postępowania oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale o prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.) – a przez to wpływanie na stosowane normy prawa materialnego lub procesowego. Uprawnieniom strony wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów oraz o prawie do dostępu do akt sprawy, do zgłaszania dowodów i do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie realizację tych uprawnień to organ administracji musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona. Z przekazanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o zebranym w sprawie materiale dowodowym stanowiącym następnie podstawę umorzenia postępowania (decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załącznikach graficznych). Należy zatem zwrócić uwagę, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zatem poinformowanie stron o uzyskanych dowodach i o prawie do zapoznania się z nimi oraz do złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia stron oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył strony o przysługującym im prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia wskazują zatem, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w art. 6, art. 7, art. 10 § 1 , art. 77 i art. 81 § 1 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy. Sprawia to, że na tym etapie postępowania, umorzenie postępowania należy uznać za przedwczesne. Przedstawione uchybienia pozostały poza uwagą organu odwoławczego, który – pomimo, że częściowo wykazywane były już w odwołaniu - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W judykaturze wskazuje się zatem, że jeżeli organ drugiej instancji nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo (patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85, powołany w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 537). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi, przeprowadzi zatem postępowanie mające na celu ustalenie stanu faktycznego z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. oraz zapewni wszystkim stronom czyny udział w tym postępowaniu. Biorąc po uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znajduje wsparcie w art. 200 przywołanego aktu.