II SA/Wr 199/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w związku z wykonaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie podziemnego zbiornika do gromadzenia wody deszczowej wraz z instalacją kanalizacji deszczowej doprowadzającej wodę I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji; III. umarza postępowanie administracyjne; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 7417 (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia A. S. i J. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] (nr [...]) ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł w związku z wykonaniem na terenie dz. nr [...], AM [...], przy ul. W. w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie podziemnego zbiornika do gromadzenia wody deszczowej wraz z instalacją kanalizacji deszczowej odprowadzającą wodę z dachu budynku jednorodzinnego. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organ pierwszej instancji prowadził z urzędu od 2018 r. postępowanie na podstawie art. 48 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – dalej jako "pb" dotyczące wyżej opisanej samowoli budowlanej. Ustalono przy tym, że A. S. i J. S. (dalej jako "skarżący") zrealizowali kanalizację deszczową (zbiornik bezodpływowy o pojemności 5 000 m3 wraz z odprowadzeniem wody opadowej z dachu budynku jednorodzinnego), nie zgłaszając tego faktu do żadnego urzędu. Przedmiotowe roboty wykonano w 2016 r. W celu umożliwienia inwestorom legalizacji inwestycji, organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] (nr [...]) nałożył na nich obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W dniu 12 VII 2018 r. wpłynęły wszystkie wymagane dokumenty. W konsekwencji organ pierwszej instancji ustalił solidarnie skarżącym opłatę legalizacyjną w kwocie 125 000 zł. W ocenie organu odwoławczego wysokość opłaty została ustalona w sposób prawidłowy. Budowa przedmiotowego zbiornika wraz z odprowadzeniem z dachu nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolniona z pozwolenia na budowę jest wyłącznie budowa instalacji kanalizacyjnej wewnątrz użytkowanego budynku, co wynika wprost z art. 29 ust. 1 pkt 27 pb. Ponieważ skarżący zrealizowali instalację na zewnątrz budynku, przedmiotowe zwolnienie nie ma zastosowania. Dlatego też – zdaniem organu odwoławczego - nie ma podstaw do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 49b pb, mający zastosowanie wyłącznie do inwestycji wykonanych bez wymaganego zgłoszenia. Ustalenie wysokości opłaty nie budzi wątpliwości - kwota 125 000 zł została obliczona poprawnie na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 pb, przy przyjętym współczynniku kategorii obiektu: 5,0 (kategoria VIII: inne budowle, w tym zbiorniki) oraz współczynniku wielkości obiektu 1,0. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że skarżący nie mają bezwzględnego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jest ona jedynie warunkiem legalizacji wykonanego obiektu. Poinformował nadto o uprawnieniu skarżących do ubiegania się o udzielenie ulg w płatności. Skarżący zakwestionowali skargą powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego i materialnego. Podniesiono naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez pominięcie wskazanej w przedłożonym projekcie budowlanym pojemności zbiornika na deszczówkę, która wynosi 5 m3 i przyjęcie, na podstawie nieznanych motywów, że zbiornik na deszczówkę ma pojemność 5 000 m3. W ocenie skarżących organy pominęły, że wykonany przez nich obiekt jest zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (naruszenie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pb w zw. art. 9 ust. 1 pkt 14c ustawy z 18 VII 2001 r. Prawo wodne). Wykonanie takiej inwestycji wymagało jedynie zgłoszenia, zaś opłata legalizacyjna może w takim przypadku wynieść nie więcej jak 5000 zł (naruszenie art. 49 ust. 1, 2, 5 pkt 2, art. 59f ust. 1-3, art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pb). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione przez stronę skarżącą. Sąd rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z 30 V III 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej jako "ppsa". Co więcej, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia należało wziąć pod uwagę zasadnicze motywy, jakimi kierowały się organy obu instancji przesądzając o należnej opłacie legalizacyjnej w kwocie 125 000 zł. Uznały one bowiem, że przedmiotem zrealizowanej przez skarżących inwestycji było wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb (zbiornik bezodpływowy na deszczówkę odprowadzaną z dachu domu jednorodzinnego) wymagającej pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 pb. Budowla taka nie została bowiem wymieniona w art. 29 pb zawierającym katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. W konsekwencji organ pierwszej instancji wdrożył postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej z art. 48 pb. W ramach tego postępowania nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pb (projekt budowlany, zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym i oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane). Biorąc zaś pod uwagę wykonanie przez skarżących nałożonych obowiązków, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł powołując się na art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 pb , a więc jako iloczyn pięćdziesięciokrotności stawki opłaty (50 x 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (5,0 – Kategoria VIII "inne budowle") oraz współczynnika wielkości obiektu (1,0). Przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego wykładnia stosowanych w sprawie przepisów prawa prowadzi do wniosku, że opłata legalizacyjna w przypadku wykonania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe (odprowadzane z dachu budynku jednorodzinnego) byłaby ponad dwukrotnie wyższa od opłaty, jaką ustawodawca przewidział np. dla legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (50 000 zł). Oznaczałoby to oczywiście, że prawodawca jest nieracjonalny. Już tylko z powyższego powodu taką wykładnię prawa uznać należy za nieprawidłową. Nie można bowiem zaakceptować wykładni przepisów prawa, która w efekcie podważa założenie racjonalności prawodawcy. Założenie racjonalności prawodawcy musi być obecne na każdym etapie procesu interpretacyjnego. Sam wynik interpretacji musi tę racjonalność potwierdzać. W praktyce oznaczać to będzie nierzadko konieczność wykorzystania na etapie stosowania prawa różnych metod wykładni, zaś odkodowana w rezultacie norma prawna może być odmienna, niż wynikałoby to expressis verbis z przepisu. Współcześnie zarówno w nauce, jak i coraz częściej w orzecznictwie, wręcz wskazuje się na konieczność przełamania jednoznacznego rezultatu językowego, w sytuacji gdy wykładnia językowa burzy podstawowe założenia o prawodawcy (M. Zieliński, Osiemnaście mitów o wykładni prawa, Palestra 3-4/2011, s.28). W okolicznościach kontrolowanej sprawy dokonana przez organy obu instancji wykładnia przepisów regulujących samą wysokość opłaty legalizacyjnej, tj. art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 pb jest wprawdzie formalnie prawidłowa, jednak w realiach sprawy powołane przepisy nie powinny w ogóle znaleźć zastosowania. Błąd dotyczy w istocie wcześniejszego etapu postępowania, w ramach którego organ pierwszej instancji dokonał prawnej kwalifikacji wykonanego obiektu budowalnego pod kątem wymaganego pozwolenia budowlanego. W konsekwencji błędnego uznania, że wykonany obiekt wymagał pozwolenia budowlanego na podstawie art. 28 ust. 1 pb, niewłaściwie zastosowano art. 48 ust. 2 i 3 pb (wydając postanowienie w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów) oraz art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 pb (wydając postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną). Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 28 ust. 1 pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pb. Analiza zawartego w art. 29 ust. 1 i 2 pb katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego wskazuje jednoznacznie, że zwolnieniem objęte zostały m.in. takie inwestycje jak: "budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę", "budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3", "budowa sieci kanalizacyjnych", "budowa przyłączy kanalizacyjnych", "budowa instalacji kanalizacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku" (art. 29 ust. 1 pkt. 3, 3a, 19a lit.c, 20, 27 pb). Wymienione obiekty dobitnie obrazują, że wolą prawodawcy jest objęcie zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego tych robót budowlanych, które dotyczą niezbędnej infrastruktury kanalizacyjnej. Warto zwrócić uwagę, że w katalogu tym znajdują się obiekty o niewątpliwie większym stopniu skomplikowania i oddziaływania, niż obiekt wykonany przez skarżących. To zaś na etapie interpretacji przepisów prawa zobowiązuje do przeprowadzenia pewnych wnioskowań logicznych. Skoro bowiem ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego realizację infrastruktury kanalizacyjnej o wyższym stopniu komplikacji i oddziaływania (sieci kanalizacyjne, zbiorniki na nieczystości ciekłe, przydomowe oczyszczalnie ścieków), to tym bardziej zwalnia wykonanie obiektu o zdecydowanie niższym stopniu komplikacji i oddziaływania, jak zbiornik bezodpływowy na wodę (wnioskowanie a maiori ad minus). Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że przedmiotem wykonanych w kontrolowanej sprawie robót była budowa bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3a pb. Woda opadowa odprowadzana z dachu budynku jednorodzinnego nie jest nieczystością ciekłą. Wykonany obiekt jest natomiast typowym zbiornikiem retencyjnym na wodę opadową, o którym stanowi § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) – dalej jako "warunki techniczne". W myśl § 28 ust. 2 warunków technicznych, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Należy zauważyć, że dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (zob. § 126 ust. 3 warunków technicznych). Zagadnienia techniczno-budowlane dotyczące zbiorników bezodpływowych na ścieki unormowane zaś zostały w § 34 - 38 warunków technicznych. Zbiorniki na nieczystości ciekłe stanowią urządzenia sanitarno-gospodarcze, objęte są odrębną regulacją, tak więc nie można ich utożsamiać ze zbiornikiem na wodę opadową. Powyższe uwagi nie zmieniają jednak kwestii zasadniczej. Jeśli bowiem prawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności do 10 m3, to nie sposób przyjąć że oczekuje takiego pozwolenia w przypadku bezodpływowego zbiornika na wodę opadową o analogicznej pojemności. Znamienne jest przy tym, że w przeciwieństwie do zbiornika bezodpływowego na ścieki warunki techniczne w zasadzie w ogóle nie regulują wymagań techniczno-budowlanych dotyczących realizacji zbiorników na wodę opadową. Trudno więc i z tej przyczyny znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia, że taka inwestycja objęta jest administracyjną reglamentacją w formie pozwolenia budowlanego. Oczywiście trafnie podnosi skarżąca, że organy obu instancji błędnie ustaliły pojemność wykonanego zbiornika bezodpływowego. Przedłożona przez skarżącą dokumentacja wskazuje jednoznacznie, że pojemność zbiornika retencyjnego wynosi 5 m3. Twierdzenie organu odwoławczego, jakoby zbiornik ten miał pojemność 5 000 m3 jest tak nieprawdopodobne, że zdaje się być raczej konsekwencją pisarskiej omyłki niż świadomej oceny okoliczności sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaliczając wykonany przez skarżących obiekt budowlany do kategorii obiektów wymagających pozwolenia budowlanego naruszono art. 28 ust. 1 pb, poprzez jego błędną wykładnię. W rezultacie niewłaściwie zastosowano art. 48 ust. 2 i 3 pb (wydając postanowienie w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów) oraz art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 pb (wydając postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną). Organy naruszyły także art. 80 kpa przyjmując błędną pojemność wykonanego zbiornika. Uchybienia tej kategorii obligują do uchylenia zaskarżonego postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego, a także postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art. 135 ppsa. Mając na względzie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego Sąd umorzył to postępowanie na zasadzie art. 145 § 3 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 7417 zł, na które składają się: wpis od skargi (2000 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (5400 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 X 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz.U. z 2018 r., poz. 265).