II SA/Wr 2/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Ewa Kamieniecka - sprawozdawca Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia [...]r. E. G. zwrócił się o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r., podając że na ten dzień spełniał warunki przewidziane w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. Filia w Ż. w dniu [...]r., pobierając zasiłek dla bezrobotnych od [...]r. do [...] r. W dniu pierwszej rejestracji wnioskodawca udokumentował na podstawie świadectw pracy staż pracy w wysokości [...] lat, [...]miesięcy i [...] dni. Następnie zainteresowany podjął zatrudnienie w okresie od [...]r. do [...]r. W dniu [...]r. zainteresowany zarejestrował się ponownie, nie uzyskując prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Po ponownym zarejestrowaniu wnioskodawca udokumentował na podstawie świadectw pracy oraz zeznań świadków staż pracy w wysokości [...] lat, [...] miesiące i [...] dni, w tym ponad [...] lat w warunkach szczególnych. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta T. odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ wnioskodawca w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, nie udokumentował wymaganego okresu zatrudnienia oraz nie sygnalizował pracownikom Urzędu możliwości uzupełnienia tej dokumentacji. W związku z wejściem w życie przepisu umożliwiającego zaliczenie okresu aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, wśród bezrobotnych przeprowadzono akcję informacyjną poprzez zamieszczenie anonsów na tablicach ogłoszeń oraz udzielanie informacji na stanowiskach obsługi bezrobotnych i telefonicznie. Ponadto przeprowadzono przegląd kart rejestracyjnych osób uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił, że mimo wielu zapytań pracownicy Urzędu nie poinformowali go o możliwości uzupełnienia dokumentacji i skorzystania z zasiłku stałego. Wiedząc o możliwości otrzymania stałego zasiłku, skarżący nie podjąłby zatrudnienia trwającego 4 miesiące. Dla wnioskodawcy informacje udzielane przez pracowników Urzędu są bardziej wiarygodne od anonsów na tablicach ogłoszeń, które dla wielu osób są niezrozumiałe. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ skarżący w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie udokumentował okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku przedemerytalnego oraz nie złożył wniosku o jego przyznanie. Dopiero po drugiej rejestracji uzupełnił dokumentację dotyczącą zatrudnienia poprzez dostarczenie dodatkowych świadectw pracy za okres [...] lat, [...] miesięcy i [...]dni oraz udowadniając [...] rok i [...] dni zatrudnienia w Zakładzie Rolnym B. na podstawie zeznań świadków. Zainteresowany nie wskazał jednak okresu zatrudnienia w Zakładzie Rolnym B. w kartach rejestracyjnych podczas obu rejestracji, jak również w życiorysie i kwestionariuszu osobowym składanych w jednym z następnych zakładów pracy. Okres ten nie został także wymieniony w świadectwie pracy z [...]r. z Zakładu Rolnego K. M.. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut nieudzielania informacji przez pracowników Urzędu Pracy. Ponadto ze względu na brak zarówno dowodów bezpośrednich jak i pośrednich, potwierdzających zatrudnienie w Zakładzie Rolnym B. uznano za nie wiarygodne zeznania świadków, zwłaszcza że w roku [...] odwołujący się był osobą niepełnoletnią. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że bezrobotny winien posiadać w dacie rejestracji wymagany okres zatrudnienia z jednoczesnym spełnieniem warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, a nie tylko wykazać okresy zatrudnienia odpowiednimi dowodami. W skardze na decyzję skarżący odnośnie braku udokumentowania wszystkich okresów zatrudnienia wyjaśnia, że podejmując zatrudnienie w [...] r. świadomy był obowiązku pracy do 65 roku życia i nie mógł przewidzieć, że dokumentacja ta będzie tak istotna dla otrzymania zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku przedemerytalnego. Skarżący zaznacza, że gdyby przewidział swoją sytuację po 30 latach pracy, z pewnością dysponowałby pełną dokumentacją potwierdzającą okres zatrudnienia. Według skarżącego z otrzymanej decyzji wynika, że polski robotnik winien nie tylko pracować fizycznie, ale również studiować przepisy prawa i w przypadku ich nie zrozumienia, poniesie tego konsekwencje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie aktu administracyjnego następuje w przypadku stwierdzenia wystąpienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu T. odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm. ) mające zastosowanie w czasie wydawania kwestionowanych decyzji. Stosownie do art. 37 j ust. 1 tej ustawy zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zgodnie natomiast z art. 37 l cytowanej ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia; do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku ( ... ). Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze - w pełni podzielaną przez skład orzekający w tej sprawie - argumentację zawartą w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2002 r. sygn. akt OPS 14/01 ( ONSA 2002/4/133 ), dotycząca problematyki związanej z sytuacją prawną osób bezrobotnych, które w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego określone w art. 37 j ust. 1 lub w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. ), a których prawo do zasiłku dla bezrobotnych wygasło z powodu upływu okresu jego pobierania. Zgodnie z tą uchwałą osobie bezrobotnej, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełniała warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego określone w art. 37 j ust. 1 lub w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., przysługuje na jej wniosek prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 l ust. 1 tej ustawy, mimo wygaśnięcia prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, jeżeli w dniu złożenia wniosku spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. W motywach omawianej uchwały podkreślono, iż dla osób, które przepracowały bardzo długie okresy ( wskazane w ustawie ) i mają okres zatrudnienia uprawniający do emerytury, a które dotknęła dezaktywizacja zawodowa, ustawodawca przewidział świadczenie socjalne o charakterze zaopatrzeniowym, poza systemem świadczeń od bezrobocia ( zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne ). Jeśli więc w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych osoby te spełniają warunki materialnoprawne określone w art. 37 j ust. 1 lub 37 k ust. 1 ustawy, a więc mają okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, lecz nie mogą jedynie tego udowodnić ( likwidacja tysięcy zakładów pracy, ogromne trudności z uzyskaniem świadectw pracy z okresu 20 czy 30 lat, długotrwałe poszukiwania dokumentów w archiwach itp. ), to są to kwestie wyłącznie dowodowe o charakterze procesowym, które nie mogą mieć wpływu na nabycie samego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że ustawodawca w art. 37 l ust. 1 podkreślił, że decydujące znaczenie ma "posiadanie" lub "spełnienie" ustawowych warunków w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych ( bez względu na czas złożenia wniosku ). Jeśli warunki te zostały spełnione, od woli zainteresowanego zależy złożenie wniosku o zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne. Wniosek taki uprawniony może złożyć zarówno w dniu rejestracji, w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak i po upływie okresu jego pobierania, gdyż już w dniu rejestracji ( czy w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych ) warunki do uzyskania jednego z tych świadczeń "spełnił". W dniu złożenia wniosku jednak powinien spełniać określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Rozważając dalej przedmiotową problematykę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli nie wydano decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego ( na przykład nie było wniosku zainteresowanego, który nie mógł udokumentować w tym czasie pełnego stażu pracy czy wykonywania pracy w szczególnych warunkach ) i przy pierwszej rejestracji rozstrzygnięto jedynie o prawie do zasiłku dla bezrobotnych, to także po wygaśnięciu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania uprawniona osoba może złożyć wniosek o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Świadczenia te będą jej przysługiwały od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do wykazania tych uprawnień ( art. 37 l ust. 2 ustawy ). Podzielając w pełni przedstawione wyżej argumenty należy zauważyć, że sytuacja skarżącego jest nieco odmienna od sytuacji analizowanej w omawianej wyżej uchwale siedmiu sędziów NSA, bowiem skarżący w okresie od 15 listopada 2001 r. do 2 kwietnia 2002 r. nie posiadał statusu osoby bezrobotnej. Jednakże należy również mieć na względzie, że stosownie do poglądu wyrażonego w uchwale NSA najistotniejsze znaczenie przy ustalaniu uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego ma spełnienie materialnoprawnych warunków określonych w art. 37 j ustawy w dacie zarejestrowania lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego też zaistniałe później okoliczności nie mogą pozbawiać strony uprawnienia do tego zasiłku. Istotne jest również, aby w dniu złożenia wniosku strona spełniała określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Nie można się więc zgodzić z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że nie złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych przemawia za odmową przyznania skarżącemu tego uprawnienia. Wniosek ten został bowiem złożony w okresie, gdy skarżącemu przysługiwał status osoby bezrobotnej. W rozpatrywanej sprawie ustalenia wymaga jednak, czy skarżący w dacie pierwszej rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełnił wszystkie przesłanki niezbędne do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego wynikające z art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednym z warunków przyznania zasiłku przedemerytalnego, określonym w art. 37 j cytowanej ustawy jest posiadanie okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wynoszącego 30 lat dla mężczyzn. Według organu odwoławczego brak jest możliwości zaliczenia skarżącemu do okresu uprawniającego do zasiłku zatrudnienia w okresie od [...]do [...]r. oraz od [...]do [...]r. w Zakładzie Rolnym B. z uwagi na nie przedstawienie dowodów, które uwiarygodniłyby zeznania świadków. Jednakże organy w wydanych decyzjach, pomimo szczegółowej analizy dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, nie ustosunkowały się do kwestii poświadczenia zatrudnienia skarżącego w Państwowym Gospodarstwie Rolnym B. z dnia [...]r., zamieszczonego na stronie [...] legitymacji ubezpieczeniowej skarżącego i nie wyjaśniły dlaczego dowód ten został pominięty przy ustalaniu stanu faktycznego. Do naczelnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst .jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 168 z późn. zm. ). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest również obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 K.p.a. ). Ponadto zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie wyjaśnienie przez organy administracji stanu faktycznego oraz pominięcie przedstawionego przez stronę dowodu stanowi przesłankę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.