II SA/Wr 2/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus (spraw.), Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz S. Ś. działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm./, art. 2 § 1 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz § 15 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M. /Dz. Urz. Województwa D. Nr 44, poz. 1046/ ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M. w odniesieniu do niżej opisanych działek gruntu stanowiących własność A. M.: - Obręb S. M. dz. nr [...] o pow. 3500 m2 dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w K. prowadzi KW nr [...] - naliczono opłatę w wysokości: [...] (słownie: [...]), co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z § 15 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M. - Obręb S. M. dz. nr [...] o pow. 3500 m2 dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w K. prowadzi KW nr [...] - naliczono opłatę w wysokości: [...] (słownie: [...]), co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z § 15 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M. W pkt II osnowy decyzji organ orzekający zobowiązał A. M. do wpłaty kwoty [...] /słownie [...]/ w terminie 14 dni, licząc od daty otrzymania decyzji w Kasie Banku Spółdzielczego w Urzędzie Miejskim w S. Ś. lub na podany numer konta bankowego. Uzasadniając podjętą decyzję Burmistrz S. Ś. wyjaśnił, że w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zmianami/ stwierdza się, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tą nieruchomość w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie planów zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian, Burmistrz pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 3 maja 2003 r. W związku ze zbyciem przez A. M. działek nr [...] i [...] obręb S. M. /[...]/ - REP. "A" nr [...] z dn. [...] przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M., Burmistrz S. Ś. rozpoczął postępowanie administracyjne z dniem [...] postanowieniem nr [...], w celu ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości powyższych nieruchomości. W dniu [...] Strona złożyła pismo z wnioskiem o zaniechanie ustalenia renty planistycznej uzasadniając to tym, iż zbycia działek dokonano w zamian za długi, a nie za gotówkę, oraz tym, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła z urzędu, a nie na wniosek właściciela działek. Pismem nr [...] z dnia [...] Burmistrz nie uwzględnił wniosku Strony z powodu braku jakichkolwiek podstaw prawnych uzasadniających umorzenie wszczętego postępowania. W dniu [...] postanowieniem nr [...] Burmistrz S. Ś. dopuścił dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, A. P., nr uprawnienia [...] na podstawie którego stwierdza się, że: - Wartość dz. nr [...] obręb S. M. przed uchwaleniem n/w planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...], a jej wartość w dniu sprzedaży wzrosła do kwoty: [...], a zatem różnica wartości wynosi: [...]. Zgodnie z § 15 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M. jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości ustalono w wysokości 30%, co stanowi kwotę: [...] x 30% = [...]. - Wartość dz. nr [...] obręb S. M. przed uchwaleniem n/w planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...], a jej wartość w dniu sprzedaży wzrosła do kwoty: [...], a zatem różnica wartości wynosi: [...]. Zgodnie z § 15 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M. jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości ustalono w wysokości 30%, co stanowi kwotę: [...] x 30% = [...]. W dniu [...] postanowieniem nr [...] Burmistrz S. Ś. przed wydaniem decyzji, wyznaczył Stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego na podstawie którego określono wysokość renty planistycznej. Strona odebrała w/w postanowienie, nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, i w wyznaczonym terminie nie wniosła uwag do zebranego materiału dowodowego. W tym stanie prawnym i faktycznym należało orzec jak w sentencji. W odwołaniu wniesionym od opisanej powyżej decyzji A. M. zwrócił się z prośbą o wnikliwe i "życzliwe" rozpatrzenie odwołania oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, podając przy tym, że uważa obarczanie go tak znacznymi konsekwencjami finansowymi za decyzję Rady Miejskiej na którą nie miał żadnego wpływu za krzywdzące i bezzasadne. Wyjaśnił także, iż aktualnie nie posiada żadnych środków finansowych umożliwiających uregulowanie tak wysokich opłat o czym świadczy przekazanie działek za długi, a nie "sprzedaż gotówkowa", która stanowiłaby dochód. Ponadto A. M. zarzucił w uzasadnieniu odwołania, że faktyczne zbycie działek, uwzględnionych w zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie umowy przedwstępnej, zawartej przed wejściem w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu [...] nastąpiło tylko spisanie ostatecznego aktu oraz że wartość przedmiotowych nieruchomości przed zmianą planu była znacznie wyższa niż oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego, co zostanie wykazane innym operatem szacunkowym. Odwołujący wskazał także, iż przedmiotowe działki mogły być przeznaczone pod zabudowę siedziskową bez zmiany planu ze względu na wielkość, położenie i klasyfikacje gruntu, a ponadto wyjaśnił, że wyznaczony mu siedmiodniowy termin był zbyt krótki dla skorzystania z uprawnienia do złożenia uwag do zebranego materiału, a jego wnioski zawarte w piśmie z dnia [...] nie zostały uwzględnione. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie podało, że organ I instancji, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o utrzymanie decyzji w mocy, informując, że wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami/. Plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie [...]. Strona zbyła działki aktem notarialnym Rep. A nr [...] w dniu [...], przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w S. Ś. Opłata ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Podstawowym wyznacznikiem przy ustalaniu przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej jest cena kształtująca się w wolnym obrocie na wolnym rynku, przy uwzględnieniu położenia działki, stopnia wyposażenia w urządzenia komunalne, energetyczne, gazowe, stan zagospodarowania gruntów w odniesieniu do funkcji przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A. M. zlecił wykonanie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu J. S. i w trakcie postępowania odwoławczego dostarczył operat do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło rozprawę z udziałem pełnomocnika Burmistrza S. Ś., rzeczoznawców majątkowych. A. M. na rozprawę nie stawił się. Na rozprawie pełnomocnik organu I instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmiana lub uchwaleniem tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy). Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: 1/ uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmiana planu, 3/ zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W rozpatrywanej sprawie wszystkie wymienione przesłanki zostały spełnione. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w S. Ś. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 18 kwietnia 2003 r. Nr 44, poz. 1046). Uchwała weszła w życie [...]. W § 15 uchwały postanowiono, że stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wynosi 30 %. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem, działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UT2 - usługi hotelarskie oraz obiekty sportu i rekreacji, zgodnie zaś z poprzednio obowiązującym planem (uchwała Rady Miejskiej w S. Ś. Nr [...] z dnia [...]) - teren działek przeznaczony był na użytki zielone w obrębie sanitarnej strefy pośredniej komunalnych ujęć wody. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] A. M. przeniósł własność działek nr [...] i nr [...] na W. P. w zamian za zwolnienie z długu. Działki zostały zatem zbyte przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej zostało wszczęte przez Burmistrza S. postanowieniem [...] z dnia [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, w którym sporządzone zostały operaty szacunkowe oraz dopuszczone jako dowód w sprawie a także wyznaczeniu Stronie terminu umożliwiającego zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wydana została zaskarżona decyzja. Operaty szacunkowe określające wartość rynkową nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego z marca 2006 r., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. wykonane zostały w zgodzie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego i Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Przy wyborze obiektów porównawczych kierował się zasadą maksymalnego podobieństwa obiektów oraz możliwie maksymalnie zbliżonym czasem transakcji. Ceny sprzedaży obiektów porównawczych przyjął z zawartych aktów notarialnych. Korekty cen sprzedaży ze względu na różnicę cech wyraził w postaci poprawek kwotowych, których wielkość określił na podstawie obserwacji rynku lokalnego oraz miejscowości sąsiednich. Do określenia wartości rynkowej działek nr [...] i nr [...] po zmianie planu (poziom cen z 2005 r.) - do porównania rzeczoznawca spośród kilkudziesięciu nieruchomości wybrał trzy obiekty położone w S. M. z czerwca 2005 r., sierpnia i grudnia 2004 r., których ceny za m2 wynosiły [...], [...] i [...], a po uwzględnieniu poprawek odpowiednio [...], [...] i [...]. I tak wartość rynkowa m2 działki nr [...] - po zmianie planu ustalona została na kwotę [...], natomiast działki nr [...] na kwotę [...]. Wartość działek ustalona została odpowiednio na kwoty [...] i [...]. Do określenia wartości rynkowej działek nr [...] i nr [...] przed zmianą planu do porównania rzeczoznawca spośród kilkunastu nieruchomości wybrał 3 obiekty położone w S. M., będące przedmiotem obrotu w sierpniu i wrześniu 2004 r. oraz w maju 2005 r., których ceny za 1 m2 wynosiły [...], [...], [...], a po uwzględnieniu poprawek odpowiednio [...], [...] i [...]. Wartość rynkowa 1 m2 działki nr [...] i nr [...] określona została w wysokości [...], a wartość całkowita każdej z działek na kwotę [...]. I tak jednorazowa opłata od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% dla działki nr [...] wyliczona została na kwotę [...], a dla działki nr [...] na kwotę [...]. Operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości w celu naliczenia opłaty z tytułu wzrostu ich wartości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nie budzą zastrzeżeń składu orzekającego. Określiły one wartość nieruchomości na dzień ich sprzedaży - po uchwaleniu zmiany planu oraz przed zmianą planu. Nie budzi również zastrzeżeń postępowanie organu I instancji. Strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, poinformowana o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego oraz zawiadomiona o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast odnośnie przedłożonego przez Stronę operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. S., Kolegium stwierdziło, że nie odpowiada on wymogom operatu do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego bowiem określa jedynie wartość przedmiotowych nieruchomości według stanu sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie określa natomiast wartości nieruchomości po zmianie tego planu. Nadto rzeczoznawca do porównania wybrał nieruchomości położone w P., Ś. i Z., a więc w innym rejonie województwa d. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniło to, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i na podstawie obowiązujących w tej materii przepisów prawa. Na opisaną powyżej decyzję organu odwoławczego A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zwrócił się o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając, że zostały wydane na podstawie błędnych ustaleń faktycznych oraz niewłaściwie przyjętej podstawy prawnej tj. ustawy, która nie obowiązywała ani w dniu uchwalenia przedmiotowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tzn. [...], ani w dniu wejścia tej uchwały w życie tzn. [...], a ponadto nie uwzględniają nakładów poniesionych przez niego na obydwie działki. W uzasadnieniu skargi A. M. podniósł, iż w jego ocenie bezprawne jest stosowanie w sprawie mniej korzystnych dla niego przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamiast przepisów ustawy tym aktem derogowanej, co skutkowało stworzeniem przez organy orzekające ograniczeń dowodowych i pominięcia oceną organów nakładów poczynionych na nieruchomości. Skarżący wskazał również, że powszechnie znany projekt utworzenia zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M. wpłynął na wzrost wartości nieruchomości w tym obszarze znacznie wcześniej niż w dacie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodując przybliżenie wartości rynkowej gruntów rolnych do wartości gruntów rekreacyjnych. Ponadto w zakończeniu skargi zarzucił, że operat szacunkowy uwzględnił tylko popyt miejscowy, podczas gdy powszechnie znane jest zjawisko zainteresowania nabywaniem gruntów u podnóża gór Stołowych, Karkonoszy i innych pasm górskich Sudetów na terenie Polski Centralnej, czego zupełnie nie wzięto pod uwagę przy analizie rynku. Wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożony został wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, o którego uwzględnieniu Sąd orzekł postanowieniem z dnia 2 marca 2007 r. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi ze względu na wniesienie jej z uchybieniem terminu, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Kolegium odwołało się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] Sąd skierował do A. M. pismo informujące o zgłoszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosku o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz o treści przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm./. W pisemnym oświadczeniu skierowanym do Sądu w dniu [...] A. M. oświadczył, że żąda w przedmiotowej sprawie przeprowadzenia rozprawy, umożliwiającej mu przedstawienie swoich racji. Wobec tak sformułowanego oświadczenia skarżącego Sąd skierował sprawę na posiedzenie jawne. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 5 czerwca 2007 r. A. M. podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze, a ponadto złożył do akt wniosek z dnia [...], kwestionujący prawidłowość operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie gminy oraz pismo z tej samej daty skierowane do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W., zawierające prośbę o dokonanie oceny operatów sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. P., stanowiących dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co sprawia, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie uwzględnił podniesionego w skardze zarzutu bezprawnego zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamiast ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obu wcześniej powołanych. Zważyć bowiem należy, że przepis art. 85 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołana ustawa weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., a postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...], a zatem w czasie jej obowiązywania. Te okoliczności wykluczyły możliwość zastosowania w sprawie przepisów dotychczasowych tj. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i powodowały niezasadność podniesionego w tym zakresie zarzutu. Orzekając kasacyjnie Sąd uznał za istotne to, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącego w zasadzie cel tego postępowania. W postępowaniu jurysdykcyjnym rozstrzygnięcie sprawy następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowana w sposób odmienny niż przed wszczęciem postępowania. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/. W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy /np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, 2006/. Ustalenie obowiązującej normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi odbywać się ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością. Powinność tę postrzegać należy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa, sankcjonującego przypadek podjęcia orzeczenia na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej /por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1988 r., sygn. akt III SA 979/87 niepubl./. W zakresie obowiązków organu dysponującego kompetencją orzeczniczą na omówionym powyżej etapie stosowania prawa musi zawierać się m.in. ustalenie czy norma prawna, która ma być zastosowana przy orzekaniu obowiązuje, zatem czy nie została formalnie derogowana oraz czy reguluje kwestię mieszczącą się w zakresie rozpatrywanej sprawy. W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym dyktowane zasadą praworządności w jej aspekcie powyżej wskazywanym nie zostały podjęte w sposób wymagany prawem. Zważyć bowiem należy, że materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w sprawie w postępowaniu orzekającym był przepis art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis § 15 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie zbiornika retencyjnego w S. M., ustalający stawkę procentową, mającą zastosowanie przy określaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, o jakiej mowa w art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. /W ocenie Sądu istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności z prawem zdania drugiego omawianego przepisu gminu, którego treść nie ma jednak żadnego związku z istotą rozpoznawanej sprawy./ Wskazany w przywołanym przepisie § 15 przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /nieobowiązującej już w dacie orzekania w rozpoznawanej sprawie/ regulował sytuację odpowiadającą opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanej w podstawie prawnej decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej tzn. taką, w której na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. W obu aktach prawnych ustawodawca zobligował właściwe organy gminy do pobrania jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zważyć jednak należy, że zastosowany w sprawie przepis uchwały /tzn. jej § 15/ odwołuje się do przepisu art. 36 ust. 3 ustawy poprzednio obowiązującej, a nie do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie którego orzeczono w sprawie o obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty. Niezależnie od powodowanych tą okolicznością wątpliwości wynikających z kontekstu kreowanego wymogami zasady praworządności w jej szerokim rozumieniu, należy zwrócić uwagę, że z materiału sprawy wynika w sposób oczywisty, że stwierdzony przez organy orzekające w sprawie wzrost wartości nieruchomości stanowiących do dnia [...] przedmiot prawa własności A. M. nastąpił w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Ś. w obszarze obejmującym część obrębu S. M., dokonaną uchwałą Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...]. W treści § 1 ust. 3 tej uchwały postanowiono, że uchwała ta na określonym obszarze stanowi zmianę następujących dokumentów planistycznych, które tracą na tym terenie moc prawną: 1) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Ś., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia 24 września 1992r. /opublikowanego w Dz. Urzęd. Województwa W. Nr 18, pok. 124/, 2) zmiany w/w planu opublikowanej w Dz. Urzęd. Województwa D. Nr 13, poz. 619/. Oznacza to – zdaniem Sądu, że z dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. Ś. tj. z dniem [...] w zakresie odnoszącym się do części obrębu S. M. /zespołu rekreacyjno-usługowego w rejonie projektowanego zbiornika retencyjnego w S. M./ jej postanowienia stały się integralnymi składnikami tego planu i nie funkcjonują w porządku prawnym samodzielnie, ale jako elementy treści planu zagospodarowania przestrzennego, do którego wprowadziły zmiany, eliminując poprzednie zapisy w zakresie objętym nowymi ustaleniami. Uchwała taka ma wprawdzie samodzielny byt formalnoprawny /np. jest przedmiotem kontroli organów nadzoru i może być przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym/, ale nie ma samodzielnego /autonomicznego/ bytu materialnoprawnego /np. jako podstawa prawna decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie byłaby powołana uchwała zmieniająca, ale uchwała planistyczna z [...]/. Uchwała zmieniająca dzieli też byt prawny zmienionej uchwały uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście rozważań należy też zwrócić uwagę, że w treści przepisu art. 87 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowiono, że obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy /tj. w dniu 11 lipca 2003 r./ miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. Ś. uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] stracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. w pełnym brzmieniu nadanym mu przed tą datą uchwałami zmieniającymi. Przepis ten nie przewiduje również możliwości zachowania mocy obowiązującej po dniu 31 grudnia 2003 r. przez zmiany planów miejscowych uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach prawnych organy orzekające w uzasadnieniu decyzji powinny były wyjaśnić w sposób wyczerpujący legalność zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów uchwały Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] Nr [...]. Taki sam wymóg, wynikający z przepisu art. 107 § 3 kpa istniał w odniesieniu do czynności prawnej dokonanej przez A. M. w dniu [...]. Z akt sprawy, a w szczególności z treści znajdującego się w nich wypisu aktu notarialnego Repertorium A [...] wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomości objęte rozstrzygnięciami podjętymi w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym były przedmiotem umowy datio in solutum opisanej w art. 453 kodeksu cywilnego, której istotą jest spełnienie świadczenia /innego niż wynikające z charakteru niewykonanego zobowiązania/ zastępującego – za zgodą wierzyciela – świadczenie niewykonane i skutkujące wygaśnięciem zobowiązania. Zdaniem Sądu – nie wypowiadającego się co do prawidłowości oceny organów orzekających w sprawie dokonanej w odniesieniu do opisanej powyżej normy zawartej pomiędzy A. M. a W. P. i jej znaczenia w kontekście przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – organy były zobowiązane do wyjaśnienia w motywach orzeczeń powodów uznania tej umowy za uprawniającą do pobrania przedmiotowej opłaty. Wskazać należało w uzasadnieniu czy organy rozważyły przy orzekaniu treść przepisu art. 453 kc z uwzględnieniem jego wykładni, czy też kierowały się systemową definicją zbywania nieruchomości przyjętą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości /t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./. Dla zadośćuczynienia wymogowi wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego właściwe byłoby – w ocenie Sądu – również dopuszczenie dowodu z treści umowy przedwstępnej, zawartej między skarżącym a W. P. Sąd uznał również, że istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego był sposób potraktowania w postępowaniu odwoławczym opinii o wartości przedmiotowym nieruchomości, opracowanej na zlecenie A. M. przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., której nie dołączono do akt sprawy. Sporządzony przez tego rzeczoznawcę operat szacunkowy określał – jak wynika z materiału sprawy – wartość działek gruntu oznaczonych numerami geodezyjnymi nr [...] i [...], [...], obręb S. M. przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną uchwałą Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] Nr [...]. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego stwierdzającego w zasadzie nieprzydatność tego dokumentu w rozpoznawanej sprawie ze względu na brak oszacowania tych nieruchomości po zmianie planu jest niewłaściwe. Operatem szacunkowym jest bowiem każda opinia o wartości nieruchomości w określonym czasie, sporządzona w sposób przewidziany przepisami prawa. Opinie o wartości nieruchomości sporządzone w celu ustalenia wysokości daniny, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składają się w istocie z dwóch operatów, z których jeden określa wartość nieruchomości przed zmianą planu, a drugi po zmianie planu. Fakt, że opracowanie takie zostaje przedstawione w jednym całościowym dokumencie nie zaprzecza temu, że jego składnikami są dwie odrębne opinie o wartości nieruchomości dotyczące obu sytuacji określonych przepisem art. 37 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Istotne przy tym jest, że wartość nieruchomości przed zmianą planu w zasadniczy sposób wpływa na określenie różnicy wartości nieruchomości między nią, a wartością po zmianie planu, a poprzez to jest wyznacznikiem wysokości renty planistycznej. Wobec przedstawienia w postępowaniu odwoławczym operatu szacunkowego sporządzonego przez J. S. organ II instancji działając zgodnie z zasadą praworządności powinien był ocenić, czy w operatach sporządzonych na użytek tego postępowania, określających wartość przedmiotowych nieruchomości przed zmianą planu istnieją rozbieżności, a jeżeli tak, to czy kwalifikują je do skorzystania z możliwości opisanej w art. 157 ust. 1 i 4 w związku z art. 149 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takiej czynności wymagały również przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a zaniechanie organu w tym zakresie stanowi ich istotne naruszenie. Ponadto wobec dyspozycji zawartych w powołanych powyżej przepisach procesowych oraz w treści art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało również – zdaniem Sądu – wyjaśnić podnoszoną przez A. M. kwestię ewentualnych nakładów poczynionych przez niego na przedmiotowe nieruchomości. Sąd w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych zwrócił również uwagę, że postępowanie pierwszoinstancyjne w tej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa /t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm./. Sąd nie kwestionuje faktu istnienia przez pewien czas rozbieżności w doktrynie co do tego, czy właściwymi w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazanej w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami formalnymi są przepisy kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy – ordynacja podatkowa /np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego; B. Brzeziński: glosa krytyczna do wyroku NSA z dnia 3 września 2005 r. POP 2005/3/205/. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym powyżej wyroku /sygn. akt OSK 520/04, OSP 2005/7-8/9/ z glosą aprobującą: W. Falczyński, J. Stelmasiak/ i zaakceptowany przez praktykę, zgodnie z którym w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie wysokości renty planistycznej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wg tych przepisów prowadzone było w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze. Należy jednak zważyć, że zastosowanie przepisów ordynacji podatkowej przez organ pierwszej instancji wyłączyło możliwość skorzystania w tej sprawie z przepisu art. 9 kpa formułującego zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Odpowiadający mu w ordynacji podatkowej przepis art. 121 § 2 znacznie ogranicza obowiązki organów podatkowych w tym zakresie, obligując je wyłącznie do udzielania niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego, pozostających w związku z przedmiotem postępowania. Ma to o tyle znaczenie w sprawie, że gdyby organ I instancji swoje czynności procesowe podporządkował przepisom kpa, to stosując się do treści art. 9 tej regulacji powinien był już na tym etapie postępowania pouczyć A. M. o możliwości przedłożenia operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych nieruchomości, wykonanego na jego zlecenie. Ponadto istotne jest – wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu, że przepisy kpa – w przeciwieństwie do przepisu art. 200 § 1 ordynacji podatkowej – nie przyjmują ustawowego, ograniczonego do siedmiu dni terminu, w którym strona postępowania może zapoznać się z zebranym materiałem sprawy przed wydaniem decyzji i termin ten pozostawiają uznaniu organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Taki charakter terminu pozwala na jego przedłużenie na wniosek strony, co nie jest możliwe w przypadku terminu ustawowego w stosunku do którego przysługuje tylko prośba o jego przywrócenie w ustawowo określonych warunkach. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ uwzględni uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, a po dokonaniu stosownych czynności procesowych podejmie orzeczenie w sprawie.