II SA/Wr 20/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 370 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ"), działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 VII 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) – dalej jako "pr.w." oraz art. 104 k.p.a., określił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. za okres od 1 I 2018 r. do 31 XII 2018 r. opłatę stałą w wysokości 760 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi (oczyszczalnia ścieków w C.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. (dalej jako "skarżący") od informacji rocznej z [...] gdyż w myśl art. 271 ust. 5 pr.w. dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi bierze się pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażoną w jednostce m³/s. W ocenie organu opłata stała za usługi wodne powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, czy to w formie maksymalnego poboru wody w jednostce czasu, czy maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków w jednostce czasu. Tym samym nie ma znaczenia określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna dopuszczalna wielkość poboru wód czy zrzutu ścieków w skali roku. Opłata ta jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych, jak i przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych. W związku z powyższym, w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości zrzutu ścieków wyrażonej w m³/s, do ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie ścieków należy przyjąć tę wielkość zrzutu ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m³/s stanowić będzie najwyższą wartość. Organ podał, że mając wzgląd na powiązanie opłaty stałej z maksymalną presją na środowisko wodne, obliczenie wysokości należności na podstawie wielkości zrzutu ścieków z pozwolenia wodnoprawnego, która po przeliczeniu na m³/s stanowi wartość najwyższą - jest zgodne z celem opłaty. Zdaniem organu koreluje to wprost z treścią art. 271 ust. 5 pr.w. oraz § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 XII 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) – dalej jako "rozporządzenie", które posługują się pojęciem maksymalnego zrzutu ścieków. Przepis art. 273 ust. 6 pr.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Organ zaznaczył przy tym, że skarżąca korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę L. decyzją z [...] (nr [...]) zmienioną m.in. decyzją z [...] (nr [...]) na wprowadzenie do rowu oczyszczonych ścieków w ilości Qmax h=30 m³/h i Qśr/d=324m³/d. Dla potrzeb obliczenia opłaty stałej za usługę wodną oznaczało to konieczność przeliczenia na jednostkę m³/s parametru najwyższego z pozwolenia, tj. Qmax h=30 m³/h równoznacznego z 0,00833 m³/s. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s (zob. § 10 ust. 1 rozporządzenia), czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Qmax h=30 m³/h, a więc po przeliczeniu 0,00833 m³/s. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 271 ust. 1 pkt. 4 i ust. 5 pr.w. polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu, a w szczególności zawartego w nim sformułowania "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s", na niekorzyść skarżącego. Zarzucono także rażące naruszenie art. 7a ust. 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z interpretacją art. 271 ust. 1 i 5 pr.w. na niekorzyść skarżącego, mimo że wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości ewentualnie jej zmianę, obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczył, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi może być ustalona wyłącznie za rzeczywiste wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, a nie potencjalną możliwość takiego odprowadzania. W skardze szczegółowo opisano ilość ścieków przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym, analizując przy tym maksymalne dopuszczalne wartości godzinowe i dobowe odprowadzenia ścieków. Skarżący podkreślił, że rzeczywisty zakres uprawnienia do odprowadzenia ścieków określa parametr dobowy Qśr/d, zaś stałe odprowadzanie ścieków w ilości odpowiadającej parametrowi godzinowemu Qmax/h byłoby niezgodne z pozwoleniem wodnoprawnym i skutkowało naliczaniem opłat podwyższonych przez organ ochrony środowiska. Na dowód rzeczywistej skali odprowadzanych ścieków przedstawiono w skardze arkusze przepływu ścieków za lata 2014-2017. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego. W myśl art. 271 ust. 5 pr.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej m3/s. W sprawie bezsporna jest zastosowana przez organ stawka jednostkowa opłaty (250 zł na dobę za 1 m3/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (365 dni). Wysokość stawki jednostkowej za odprowadzanie ścieków wynika jednoznacznie z § 10 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęta zaś jednostka czasu uwzględnia roczny okres poboru wód, za który opłata jest w tym przypadku ustalana (od 1 I 2018 r. do 31 XII 2018 r.). Istotą problemu jest natomiast okoliczność, że udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne określa w istocie nie jeden a dwa maksymalne parametry odprowadzania ścieków, a przy tym żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m3/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem w zakresie odprowadzania ścieków wielkość maksymalną godzinową, jako Qmax h=30 m3/h oraz wielkość średnią dobową Qśr d= 324 m3/d . Należy podkreślić, że ten drugi parametr, jakkolwiek określony jako "średni dobowy", określa zarazem maksymalny pobór roczny. To bowiem parametr dobowy przemnożony przez liczbę dni w roku pozwala skarżącemu zorientować się, jaką ilość ścieków może on maksymalnie odprowadzić w ciągu roku. Uzasadnione więc jest traktowanie parametru dobowego jako odpowiednika parametru maksymalnego rocznego. Sąd podziela zasadniczy motyw skargi. W świetle obowiązujących przepisów istnieją bowiem wątpliwości co do tego, w jaki sposób przepis z art. 271 ust. 5 pr.w. ma być stosowany w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne, Dz.U. z 2017 r. poz. 1121. Nie przewidywała ona świadczenia w postaci opłaty stałej. Także wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego odprowadzania ścieków wyrażonego w m3/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 3 pr.w. nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m3 na sekundę), średni (m3 na dobę) i dopuszczalny (m3 na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne nakazywał po prostu określić w takim przypadku: "ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych". Nie wskazywał więc wprost, jakimi parametrami należało się posługiwać. Jakkolwiek nie można negować praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym, to jednak wątpliwości budzi przyjęcie do przeliczenia właśnie parametru zrzutu maksymalnego godzinowego (chwilowego). Wszak, jak wyżej wskazano, parametr dobowy również jest parametrem maksymalnym, tak więc z literalnego punktu widzenia mógł zostać przez organ uwzględniony w ramach stosowania art. 271 ust. 5 pr.w., co byłoby rozwiązaniem względniejszym dla skarżącego. Odwołanie się do parametru poboru godzinowego organ uzasadnia względami celowościowymi wyjaśniając, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie "maksymalnej presji" na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków w jednostce czasu. Opłata stała jest więc odzwierciedleniem gotowości środowiska do przyjęcia zrzutu w ramach usług wodnych. W konsekwencji organ uznał, że ustalenie opłaty stałej powinno się opierać na uwzględnieniu tego parametru odprowadzania ścieków, który po przeliczeniu na m3/s daje wartość najwyższą. W ocenie Sądu tak sformułowanego celu opłaty stałej nie da się jednoznacznie wyprowadzić z obowiązujących przepisów. Przede wszystkim nie przesądzają tej kwestii unormowania dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 X 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE z 2000 r. Nr 327, poz. 1). Wynika z nich jedynie, że państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 9 ust. 1). Z obowiązujących przepisów krajowych wynika zaś, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 pr.w.). Opłaty za usługi wodne, czyli opłata stała i opłata zmienna, stanowią przy tym jeden z wielu ekonomicznych instrumentów w gospodarowaniu zasobami wodnymi (zob. art. 267 pr.w.). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 pr.w.). Zestawienie przepisów normujących sposób obliczenia opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za odprowadzanie ścieków, a więc art. 271 ust. 5 i art. 272 ust. 6 pr.w., pozwala jedynie stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za dopuszczalny zrzut maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od zrzutu rzeczywistego obliczonego jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Z powyższego wynika niezbicie, że opłata stała jest opłatą ryczałtową, niezależną od zrzutu rzeczywistego, a odzwierciedlającą dopuszczalny zrzut maksymalny. W tym sensie rację należy przyznać organowi, że jest to świadczenie wyrażające gotowość środowiska do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego (tu: potencjalnego maksymalnego przyjęcia ścieków). Nie ma jednak jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że chodzi tu niewątpliwie o "maksymalną presję" na środowisko wodne w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego zrzutu rocznego (średniego dobowego) również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko, tyle że w stosunku rocznym. Sąd ma świadomość, że ustalany w obecnych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 3 pr.w. parametr maksymalnego sekundowego odprowadzania ścieków jest w jakimś sensie najbliższy parametrowi maksymalnego poboru godzinowego ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącemu. Nie zmienia to jednak faktu, że pozwolenie wodnoprawne, jakie uzyskał skarżący, wydane było w odmiennych warunkach normatywnych, w tym w zakresie stosowanych środków finansowych, ustala dwa parametry odprowadzania ścieków i żaden nie jest wyrażony w m3/s. Wątpliwe jest w takich warunkach odczytywanie postanowień przedmiotowego pozwolenia przez pryzmat nowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych i to w sytuacji, gdy nałożony ma zostać na stronę obowiązek pieniężny, nieprzewidziany w poprzednim stanie prawnym, w którym uzyskała pozwolenie. Nie odmawiając pewnej racjonalności argumentom organu, Sąd stwierdza, że z uwagi treść uzyskanego przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego występują w sprawie uzasadnione wątpliwości w zakresie zastosowania art. 271 ust. 5 pr.w., których nie da się jednoznacznie przezwyciężyć na drodze zabiegów interpretacyjnych. Stanowisku reprezentowanemu przez stronę skarżącą również nie sposób odmówić zasadności. Przeliczenie dla potrzeb opłaty stałej parametru średniego dobowego (a więc zarazem maksymalnego rocznego) odprowadzania ścieków wypełnia dyspozycję art. 271 ust. 5 pr.w. i również wpisuje się w cel jakiemu służyć ma taka opłata. W konsekwencji Sąd podzielił linię orzeczniczą sugerującą zasadność zastosowania w omawianym przypadku klauzuli interpretacyjnej z art. 7a § 1 kpa (zob. np. wyrok: WSA we Wrocławiu z 19 IX 2018 r., II SA/Wr 459/18, WSA w Gdańsku z 28 VI 2018 r., II SA/Gd 288/18; WSA w Szczecinie z 12 VII 2018 r., II SA/Sz 473/18 – publ. CBOSA). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skoro przedmiotem postępowania było ustalenie stronie wysokości obowiązku pieniężnego (daniny publicznoprawnej) i pozostają wątpliwości co do treści art. 271 ust. 5 pr.w., należało te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne, wyłączające możliwość zastosowania klauzuli z art. 7a kpa. Mając na względzie naruszenie zaskarżoną decyzją art. 271 ust. 5 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "ppsa". Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpatrzy jeszcze raz reklamację strony skarżącej mając na względzie konieczność dokonania wykładni art. 271 ust. 5 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, a więc przyjęcie wariantu interpretacyjnego korzystniejszego dla strony. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów w łącznej kwocie 370 zł, na którą składają się: wpis (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (270 zł).