II SA/Wr 20/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 października 2024 r. nr SKO 4132/8/2024 w przedmiocie odmowy zezwolenia na przetwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. S.A. w W. (skarżąca) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie poza instalacjami odpadów o kodzie 17 03 02 (mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01) na działce nr [...], obręb J., N. Starosta D. (starosta, organ I instancji) decyzją z dnia 18 lipca 2024 r. odmówił wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami na wskazanej działce, na rzecz firmy B. S.A w W., motywując odmowę niezgodnością zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego. Starosta powołał § 11 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CZĘŚCI TERENU MIASTA N. - CZĘŚĆ OBRĘBU J. stanowiący, że dla terenów przeznaczonych na tereny inwestycyjne AG ustala się: 1) dopuszcza się lokalizację podmiotów mogących znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem spełnienia wszystkich wymagań wynikających ze stosownych decyzji środowiskowych jednakże z wyłączeniem podmiotów, których działalność obejmuje odzysk i unieszkodliwianie, w tym składowanie odpadów niebezpiecznych. B. S.A. profesjonalnie reprezentowana wniosła odwołanie zarzucając naruszenie: 1) art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w związku z § 9 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta N. - część obrębu J. poprzez błędne uznanie, że zawarty w planie zakaz realizacji tych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które swoim zakresem obejmują czynności dotyczące odpadów niebezpiecznych, miałby rzekomo uniemożliwiać Spółce realizację przedsięwzięcia, które nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, i nie dotyczy odpadów niebezpiecznych; 2) art. 7, art. 77§1 i §4 oraz art. 107§3 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń w przedmiocie rzekomej niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym w sposób sprzeczny ze stanowiskiem organu wykonawczego gminy, przy jednoczesnym niewyjaśnieniu przyczyn, dla których starosta zdecydował się pominąć stanowisko organu opiniującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 28 października 2024 r. utrzymało w mocy decyzję starosty. Zarzuty odwołania SKO oceniło jako nieuzasadnione, ponieważ zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, zaś stanowisko organu opiniującego, zwłaszcza w świetle niezgodności z planem, nie było wiążące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana przez pełnomocnika skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w zakresie: 1) art. 8§1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanowiskiem organu opiniującego bez wyjaśnienia przyczyn stanowisko odmiennego od opinii, co sprawiło, że niekorzystny dla skarżącej kierunek rozstrzygnięcia zawarty w osnowie nie odpowiada uzasadnieniu; 2) naruszenie przepisów materialnych tzn. art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z §9 ust. 1 oraz §11 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta N. - część obrębu J., przez błędne przyjęcie że zawarty w planie zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które swoim zakresem obejmuje czynności dotyczące odpadów niebezpiecznych, miałby rzekomo uniemożliwiać skarżącej realizację przedsięwzięcia, które nie jest przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, i nie dotyczy odpadów niebezpiecznych. Zdaniem skarżącej przedsięwzięcie wpisuje się w podstawową funkcję przypisaną określonemu terenowi. Skarżąca zwróciła się o uchylenie wydanych decyzji, lub przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie. W rozwinięciu skarżąca podkreśla powagę zaistniałego naruszenia prawa, uwzględniwszy zwłaszcza, że plan miejscowy nie uniemożliwia lokalizacji przedsięwzięcia w postaci planowanej (planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie dotyczy odpadów niebezpiecznych). W ocenie skarżącej wykładnia dokonana przez organy jest sprzeczna z zasadami wykładni językowej, systemowej, autentycznej oraz narusza zasady logiki. Sposób i forma uzasadnienia idą wbrew zasadzie zaufania i przekonywania. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko co do sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2025 r. skarżąca polemizuje ze stanowiskiem SKO sformułowanym w odpowiedzi na skargę podkreślając, że prawdopodobnie organ błędnie odnosił się do wytwórni mas bitumicznych, a więc innego przedsięwzięcia niż objęte wnioskiem skarżącej z lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić przede wszystkim z powodu istotnego naruszenia przepisów procesowych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587), dalej: ustawa o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, zaś w kontrolowanej sprawie organem właściwym do wydania w tym zakresie decyzji jest starosta (art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 2). Art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach stanowi: organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Stanowisko organu opiniującego wyraża obecne w aktach sprawy postanowienie Burmistrza N. z dnia 27 marca 2024 r. pozytywnie opiniujące planowane przedsięwzięcie. Odpady o kodzie 17 03 02, jak wynika ze stosownych regulacji o odpadach, to mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 (17 03 01 to asfalt zawierający smołę); 17 03 02 to mieszanki bitumiczne niezawierające smoły; cechuje je brak zawartości substancji niebezpiecznych. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w brzmieniu: właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Przyczyną decyzji odmownej jest podnoszona przez organy niezgodność z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CZĘŚCI TERENU MIASTA N. - CZĘŚĆ OBRĘBU J. Przewidziana dla inwestycji działka położona jest na terenie oznaczonym w planie jako AG - tereny aktywności gospodarczej (zabudowy przemysłowej, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej - jako funkcji podstawowej). Adekwatny dla odczytania przeznaczenia terenu § 11 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu stanowi: dla terenów przeznaczonych na cele inwestycyjne AG ustala się: dopuszcza się lokalizacje podmiotów mogących znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem spełnienia wszystkich wymagań wynikających ze stosownych decyzji środowiskowych, jednakże z wyłączeniem podmiotów których działalność obejmuje odzysk i unieszkodliwianie, w tym składowanie odpadów niebezpiecznych. Trzeba nadmienić, że zmiana wskazanego planu miejscowego dokonana uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2015 r. nie dotyczy §11. Ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji trzeba zacząć od przypomnienia, że organy je wydające związane są nie tylko normami wynikającymi z ustawy o odpadach, ale także ogólnymi zasadami regulującymi wydawanie decyzji z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Obligatoryjnym elementem decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), zaś uzasadnienie faktyczne, jak nakazuje art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Lektura wydanych decyzji prowadzi do wniosku, że organy nie sprostały tym wymogom. Decyzja Starosty w części uzasadniającej, oprócz opisania przebiegu postępowania i podania stosownego przepisu planu miejscowego, ogranicza się do stwierdzenia, że przyczyną odmowy jest niezgodność planowanego zamierzenia z planem miejscowym. Organ I instancji nie tłumaczy przyczyn niezgodności, nie interpretuje przepisów planu objaśniając ewentualną sprzeczność przedsięwzięcia z prawem miejscowym, ani też w żaden sposób nie odnosi się do pozytywnej opinii Burmistrza N., czyli nie stara się wykazać powodów jej nieuwzględnienia. Narusza tym samym nie tylko art. 107 § 3 k.p.a., ale także zasadę zaufania z art. 8 k.p.a., zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania - nie tłumacząc przesłanek, którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Analogicznie uchybienia wskazanym przepisom k.p.a. trzeba przypisać SKO, dodając nadto naruszenie art. 15 k.p.a. Poza opisaniem przebiegu postępowania uzasadnienie decyzji Kolegium ogranicza się do wskazania, że organ I instancji trafnie ocenił materiał dowodowy i prawidłowo potwierdził niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego. Odnosząc się do opinii Burmistrza N. organ II instancji podaje jej niewiążący charakter, i na tym wyczerpuje odniesienie się do stanowiska opiniodawcy. Wbrew temu co podnosi SKO, decyzja organu I instancji nie potwierdza, aby dokonano w niej analizy przepisów prawa miejscowego. Analiza w języku polskim to rozpatrywanie jakiegoś problemu, zjawiska, z różnych stron w celu jego wyjaśnienia, zrozumienia (zob. słowniki języka polskiego), i z taką aktywnością intelektualną niewątpliwie w wydanych decyzjach nie mamy do czynienia, ponieważ w decyzji SKO jej adresaci również nie odnajdą objaśnionych powodów niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem. W ocenie Sądu wyczerpuje to znamiona naruszenia także art. 15 k.p.a. ponieważ zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprowadza się do powielenia stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy, ale wymaga dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, w tym samodzielnego, wnikliwego, merytorycznego zbadania sprawy przez organ odwoławczy. Respektowania tych warunków Sąd w decyzji SKO nie doszukał się. Konkludując, stanowisko organów oparte na niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia z miejscowym planem nie zawiera merytorycznej treści pozwalającej zweryfikować kierunek rozstrzygnięcia. Szczególnie zwraca uwagę brak polemiki SKO z rzeczowo wykazanymi powodami podniesionymi przez B. w odwołaniu (a potem w skardze), wskazującymi brak sprzeczności inwestycji z miejscowym planem. Trafnie akcentuje skarżąca, że planowane przedsięwzięcie nie należy do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani też nie dotyczy odpadów niebezpiecznych. Jak wskazuje judykatura, wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2403/23). Skoro Sąd nie był w stanie z uzasadnienia decyzji odczytać motywów, którymi kierował się organ, to wyczerpuje to sytuację naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a mianowicie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu dostrzeżone wadliwości mogą być sanowane na etapie ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie przez SKO, co spowodowało uchylenie decyzji organu II instancji. Ponownie analizując sprawę Kolegium weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu, zwłaszcza w zakresie należytego uzasadnienia decyzji i wnikliwego przeanalizowania charakteru planowanej inwestycji pod kątem jej spójności z planem miejscowym. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. . .