II SA/Wr 200/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia [...] Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. i M. G. pozwolenia na budowę zagrody wiejskiej na działce nr [...]we wsi Z. gm. B. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]Starosta O. na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...]z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie sąsiad inwestora nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to jednak jego interes w rozumieniu art. 5 prawa budowlanego nie został naruszony, zaś decyzja była zgodna z art. 32 ust. 4 i art. 35 prawa budowlanego i dlatego w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od tej decyzji skarżący twierdził, że inwestor nie dołączył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podtrzymał zarzuty zgłoszone uprzednio w zażaleniu na odmowę wstrzymania budowy (dot. położenia nieruchomości na terenie zalewowym przyległym do rzeki W. i konieczności rozważenia walorów krajobrazowych) oraz wskazał na potrzebę oceny zamierzenia inwestora z uwagi na wymagania ochrony środowiska. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu przytoczył ustalenie, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Nie była to jednak przesłanka wystarczająca do uznania go za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniach dotyczących inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Skarżący błędnie przyjął, że wystarczającą legitymacją materialnoprawną jest akt własności działki sąsiedniej i nie wykazał swojego interesu prawnego dotyczącego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zarzuty podniesione w odwołaniu przez skarżącego są nieuzasadnione i jako takie nie określają interesu skarżącego poprzez wykazanie naruszenia prawa. Organ odwoławczy w obszernym wywodzie starał się wykazać bezzasadność zarzutów zgłoszonych przez skarżącego oraz zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że jako właściciel działki sąsiedniej dla działki inwestora miał interes prawny i był stroną w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo posiadanie interesu prawnego uzasadniał tym, że wybudowanie przez sąsiada zagrody uniemożliwi wykonanie wału przeciwpowodziowego, co narazi jego nieruchomość na zalewanie. Teren zainwestowania leży w strefie chronionego krajobrazu, co wymagało oceny według art. 26 ust. 1 i art. 26a ustawy o ochronie przyrody. Pozwolenie na budowę wydano z naruszeniem art. 4 prawa budowlanego, gdyż planowana zabudowa nie będzie dostosowana do zabytkowego budynku będącego własnością skarżącego. Z tych względów zaskarżone decyzje naruszyły art. 28 i art. 146 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia [...]. na wniosek skarżącego postępowanie sądowe uległo zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie sądowe zostało podjęte po ostatecznej odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozważań prawnych organu odwoławczego powinno być samo jedynie uzasadnienie zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a, nie zaś ponadto pozostające w sprzeczności z wyborem sposobu rozstrzygnięcia sprawy rozważanie zasadności czy raczej bezzasadności zarzutów niestrony zgłoszonych w postępowaniu odwoławczym i odniesienie się do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Argumentacja faktyczna i prawna właściwa dla uzasadnienia decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie powinna znajdować się, jako absolutnie zbędna i nieodpowiednia, w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ nie uzasadnia jej argumentacją służącą wykazaniu podstaw z punktu 2 lub 3 tego przepisu albo z art. 138 § 2 k.p.a. i podobnie, odpowiednio, w przypadku wydania każdej innej decyzji odwoławczej, nie powinien uzasadniać jej z przywołaniem podstaw nie stanowiących w danym przypadku podstawy prawnej tej decyzji. Z tego względu także Sąd nie będzie wypowiadał się w kwestii legalności decyzji organu I instancji, bowiem ponowne rozstrzygniecie sprawy nastąpi obecnie w instancji odwoławczej i organ odwoławczy powinien samodzielnie dokonać ocen umożliwiających wydanie jednej z decyzji określonych w art. 138 k.p.a., oczywiście poza decyzją opartą na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem właściciel nieruchomości sąsiedniej dla nieruchomości inwestora był w każdym przypadku stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (bliżej na ten temat J. Skrzydło - Niżnik, P. Dobosz "Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego" s. 21-23 i 77-79 z powołanym tam orzecznictwem NSA, Z. Kostka "Prawo budowlane - komentarz" s. 68-69). Źródłem nieporozumień w zakresie pojęcia strony jest, jak się wydaje, nadmierne podkreślanie przy definiowaniu tego pojęcia konieczności posiadania przez dany podmiot skonkretyzowanego interesu prawnego, co nie pozwala na odnoszenie tego pojęcia przy powierzchownym odczytaniu tych definicji do podmiotu nie mającego roszczenia w danym postępowaniu lub niezasadnie zgłaszającego obronę swojego interesu prawnego. Przy nadmiernym akcentowaniu potrzeby wykazania aktualności i konkretności interesu prawnego lub obowiązku, rodzi się pokusa odmawiania przymiotu strony podmiotom nie mającym racji, w odniesieniu do których powinna zapaść decyzja odmowna lub pośrednio odmawiająca uwzględnienia ich obrony (tj. wniosków lub zarzutów), czyli decyzja o charakterze merytorycznym. Prawidłowości wyboru pomiędzy decyzją o umorzeniu postępowania a decyzją negatywną dla strony nie ułatwia zapewne brak w literaturze prawniczej lub orzecznictwie sądowym klarownego i pełnego wywodu prawnego na temat różnicy pomiędzy obiema sytuacjami procesowymi. Niepewność w tym zakresie pogłębiają sporadycznie spotykane tezy prawne sądu administracyjnego odmawiające przymiotu strony podmiotom, które nie wykazały zasadności obrony swych praw z punktu widzenia prawa przedmiotowego. Nie wyjaśnia lepiej tego problemu znajomość pojęcia strony w znaczeniu formalnym (procesowym), mogącego sugerować, że najpierw stroną jest każdy, kto tak się sam nazwie lub zostanie nazwany w danym postępowaniu, a następnie w wyniku postępowania wyjaśniającego, po ustaleniu nieprzysługiwania tej stronie twierdzonego przez nią uprawnienia, należy wobec niej postępowanie umorzyć, skoro okazała się być niestroną. Uzasadnienie wyroku sądowego nie powinno zawierać nadmiernie rozbudowanych wywodów o charakterze naukowym. W ocenie Sądu w nin. sprawie pojęcie niestrony należy rezerwować dla sytuacji faktycznych i prawnych oczywistych, tj. nie wymagających pogłębionych ustaleń i ocen, sytuacji w których dany podmiot w sposób oczywisty nie posiada sfery prawnej w jakikolwiek sposób powiązanej z materią prawną sprawy. W procedurze cywilnej mowa jest wówczas o braku legitymacji procesowej (materialnej) strony (strony w znaczeniu formalnym) tj. o sytuacji, w której wykluczony jest chociażby teoretyczny związek danego podmiotu z rozstrzyganiem o zasadności roszczenia, gdyż w żadnych okolicznościach faktycznych dana strona nie ma roszczenia lub nie obciąża jej obowiązek, czyli w ogóle nie znajduje się w kręgu podmiotów mogących teoretycznie mieć roszczenie lub obowiązek w danej sprawie. Przypadki umorzenia postępowania z uwagi na niepotwierdzenie przymiotu strony w danej sprawie powinny więc występować wyjątkowo, nie zaś jako zasada lub równoważnik nieuwzględnienia obrony danego podmiotu. Bezzasadność żądania strony nie oznacza nieposiadania przez nią interesu prawnego. Bardzo teoretyczne rozważania prawne o istocie bycia stroną należy konfrontować z konkretnym orzecznictwem odmawiającym przymiotu strony, wskazującym każdorazowo na brak legitymacji materialnej danego podmiotu w ujęciu stosowanym w prawie cywilnym (patrz tezy orzecznictwa powołane w: R. Kędziora "KPA Komentarz" s. 107, A. Matan (G. Łaszczyca i inni, Zakamycze 2005) "KPA Komentarz" s. 316, 322-326 dot. stron refleksowych, A. Wróbel (M. Jaśkowska, Zakamycze 2005) "KPA Komentarz" s. 249, 252-254, 257-266). Na marginesie można wzmiankować, że łatwiej problem ten rozstrzygany jest w postępowaniu cywilnym, w którym brak legitymacji procesowej również wywołuje rozstrzygnięcie merytoryczne (takie samo jak w przypadku bezzasadności powództwa) oraz nie występuje pojęcie osób zainteresowanych (w rozumieniu procedury administracyjnej), czyli mających interes faktyczny. Wydaje się jednak, że wzmiankowane utrudnienia nie powinny stanowić problemu w typowym postępowaniu administracyjnym i wywoływać każdorazowo szczegółowego badania, czy osoby biorące już udział w sprawie są stronami. Pojęcie interesu prawnego jest niedookreślone i w pewnym sensie ocenne. Niestrony z reguły nie zgłaszają udziału w postępowaniu, gdy zaś podejmowana przez dany podmiot obrona jej sfery materialnoprawnej okaże się bezzasadna, to jeszcze daleko jest do oceny, że nie miała w sprawie interesu prawnego. Procesowa potrzeba takiego badania pojawia się oczywiście w postępowaniu odwoławczym, jako że tam właśnie brak przymiotu strony u odwołującego się wywołuje osobny rodzaj rozstrzygnięcia, jednak nie powinna mieć znaczenia pierwszoplanowego, a z reguły nawet nie powinna występować w przeważającej większości spraw w tym postępowaniu. W toku dalszego postępowania, jak już zaznaczono, organ odwoławczy dokona rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w oparciu o samodzielne ustalenia i oceny, a jedynie przy uznaniu skarżącego za stronę. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.