II SA/Wr 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę budynku warsztatu naprawy samochodów zlokalizowanego w Ś. przy ul. A. M. [...] I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] (Nr [...]) stwierdzające niedopuszczalność odwołania S. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] (nr [...]) wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatu samochodowego. Zaskarżony akt podjęty został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek Zarządu Miasta i Gminy Ś. z dnia [...]. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowanie w sprawie wybudowania budynku warsztatu samochodowego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ścinawie przy ul. A. M. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał T. B. rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających – w tym oględzin nieruchomości – stwierdzono, iż na wskazanej nieruchomości wybudowany został budynek, w którym prowadzony jest warsztat naprawy samochodów. Ustalono, że inwestorem był T. B. Przeprowadzone oględziny oraz informacje otrzymane od inwestora wykazały również, że obiekt ten został wybudowany w miejscu uprzednio istniejącego budynku gospodarczego, po jego całkowitej rozbiórce dokonanej w 1995 r. Roboty budowlane zakończono w 1997 r. Stwierdzono, że nowy budynek ma większe gabaryty od poprzednio istniejącego i znajduje się w nim kanał diagnostyczny. Z kolei na podstawie posiadanych dokumentów organ ustalił, że decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wyraził S. B. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości na garaż jednoboksowy, po uprzednim wykonaniu adaptacyjnych robót budowlanych, polegających na rozbiórce drewnianej parterowej części budynku, wykonaniu stropodachu drewnianego lub z korytek żelbetowych oraz wykonaniu otworu na bramę garażową. Ustalono też, że inwestor (T. B.) nie realizował tego pozwolenia ale dokonał rozbiórki wskazanego budynku i wybudował nowy obiekt gospodarczy, na co nie posiadał pozwolenia na budowę. Według ustaleń organu przeprowadzona budowa nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego a ponadto nowo wybudowy obiekt częściowo wchodził w granice geodezyjne sąsiedniej nieruchomości. Wobec przedstawionych faktów powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy, budowę a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast pojęcie budowy zdefiniowano jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Wobec powyższego organ uznał, że skoro budowa przedmiotowego obiektu została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, należało orzec nakaz jego rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. B., powołując się na ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...], która – według jej oceny - zezwalała na wykonanie robót budowlanych. Wyjaśniła, że w 1956 r. wybudowała wraz z mężem – za zgodą właściwych organów – oborę, którą następnie użytkowała. Upływ czasu spowodował zniszczenie naroży ściany, co groziło wypadkiem. Fakt ten zgłosiła w Urzędzie i dlatego otrzymała decyzję która pozwoliła jej realizować roboty budowlane. Ponadto odwołująca się zakwestionowała ustalenia organu co do daty rozpoczęcia rozbiórki obiektu wskazując, że miała ona miejsce jeszcze przed otrzymaniem tej decyzji. Prace budowlane zakończono zaś w 1995 r. Decyzją z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] organ nadzoru budowlanego – po stwierdzeniu, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji KUR z dnia [...] - nakazał użytkownikowi przedłożenie w określonym terminie dokumentów i uzgodnień w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy – wówczas Wojewoda L. - uchylił tę decyzję z uwagi na to, że po wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego obiektu (postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane) organ nadzoru budowlanego nie wydał w ustawowym terminie decyzji rozstrzygającej o losach przedmiotowej inwestycji, godząc się tym samym na jej użytkowanie w sposób zmieniony. Rozpoznając sprawę merytorycznie D. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego podniósł, że wydana przez Wojewodę L. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ostateczna decyzja, wiąże zarówno strony postępowania jak i organy prowadzące posterowane. Zatem nakaz wykonania rozbiórki obiektu, co do którego organy nadzoru budowlanego przyzwoliły ostatecznie na użytkowanie, jest niewłaściwe i budzi jego zastrzeżenia. Powyższa decyzja została oprotestowania przez Zarząd Gminy Ś. Na skutek złożonej przez organ gminy skargi Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 2056/2000) uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi odwoławczemu wyjaśnić, czy S. B. jest stroną, czy też osobą powołującą się na swój interes prawny czy obowiązek prawny. Przy założeniu zaś, że była ona uprawniona do wniesienia odwołania, nakazał organowi II instancji rozważyć, czy zachodziły podstawy do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Sąd zauważył również, że z akt sprawy nie wynika aby postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego zostało zakończone. Natomiast z chwilą złożenia przez Zarząd Miasta i Gminy Ś. wniosku o wydanie nakazu rozbiórki, wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego i winno ono zostać zakończone decyzją administracyjną. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] – po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. B. – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ podniósł, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostatecznie również wyjaśniono stan faktyczny sprawy, gdyż jedyną czynnością jaką podjął organ pierwszej instancji były oględziny nieruchomości. Uchybiono zatem przepisom art. 7 -11 oraz art. 77, art. 80 i 81 k.p.a. Uwzględniając skargę wniesioną przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r. (II SA/Wr 409/04) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wbrew unormowaniu wynikającemu z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ odwoławczy nie zastosował się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2003 r. (II SA/Wr 2056/2000) gdyż nie wyjaśnił, czy S. B. jest stroną, czy osobą powołującą się na swój interes prawny czy obowiązek prawny. Jeżeli zaś była uprawniona do wniesienia odwołania to organ nie rozważył czy zachodziły podstawy do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Sąd uznał również, że zarzucając organowi pierwszej instancji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, organ II instancji nie wskazał, jakie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały wyjaśnione i jakie konkretnie dowody należało przeprowadzić. Wobec nie złożenia skargi kasacyjnej, przedstawione orzeczenie stało się prawomocne z dniem 20 kwietnia 2006 r. Kolejną czynnością w niniejszej sprawie było wydanie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., zaskarżonego rozpoznawaną obecnie skargą, postanowienia z dnia [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania S. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wyjaśniając rozstrzygnięcie organ przede wszystkim zauważył, że zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa.). Kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. (II SA/Wr 409/04) stwierdził, że w rozstrzyganej sprawie, wyjaśnienia wymagała przede wszystkim kwestia istnienia przymiotu strony przez składającą odwołanie S. B. Mając zatem na względzie dyspozycję art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] wezwał S. B. do wykazania jej interesu prawnego. Przedłożone w odpowiedzi na powyższe wezwanie oświadczenia odwołującej się, nie wykazało - zdaniem organu - jej interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. S. B. oświadczyła bowiem, że jest właścicielką przedmiotowego garażu, który wraz z mężem wybudowała w roku 1956. Według ustaleń organu, twierdzenie to nie znalazło jednak wsparcia w zebranym materiale, jak też nie zostało udokumentowane przez skarżącą. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w świetle dotychczasowej regulacji oceny, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dokonywano na podstawie art. 28 k.p.a. Interes prawny o którym mowa w tym przepisie należy jednak odróżnić od interesu faktycznego, tzn. stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć przez odwołanie się do przepisów prawa materialnego. Status prawny strony wynika bowiem z przepisów prawa materialnego, a nie uznania organu administracji. W związku z powyższym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot który spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Z przywołanych przepisów organ wywiódł, że dopuszczalność odwołania uzależniona jest od aspektu przedmiotowego i podmiotowego. Odwołanie w aspekcie podmiotowym jest dopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez stronę, gdy zaś odwołanie wniosła osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek, organ musi rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy jej żądanie znajduje wsparcie w przepisach prawa. Jakkolwiek w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania decyzji przez organ I instancji katalog stron postępowania ustalany był w oparciu o art. 28 k.p.a. i obejmował wszystkich właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką na której zrealizowano inwestycję, to jednak w każdym przypadku, ustalenie czy dany podmiot ma interes prawny, należy do organu. Z tych względów brak wykazania przymiotu strony przez S. B., stanowi – według organu -przesłankę niedopuszczalności odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez S. B., która podniosła, że informowała w odwołaniu organ II instancji, że to ona otrzymała stosowne pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych. Skarżąca uważała, że jeżeli organ odmawia jej przymiotu strony w postępowaniu, to powinien ten fakt udokumentować. Wyjaśniła również, że grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowi własność Gminy Ś., lecz wybudowany na nim przez nią i jej męża z własnych środków budynek obory, nigdy nie był administrowany przez ZGK. Dodała, że nie ponosiła żadnych opłat czynszowych oraz dzierżawnych. Podniosła ponadto, że stara się o nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia i zarzuciła, że nie wiadomo na jakiej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sformułował zarzuty dotyczące nielegalnej budowy i nakazał rozbiórkę obiektu, skoro w zebranych materiałach dowodowych brak jest podstawowych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przeprowadzając czynności kontrolne, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co spowodowane jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Organ II instancji podejmując bowiem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania S. B., naruszył przepis art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wyjaśniając powyższe stanowisko, należy zauważyć, że niedopuszczalność odwołania, w rozumieniu cytowanego przepisu, może być spowodowana przyczynami: -przedmiotowymi - np. gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, gdy konkretne przepisy wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji lub gdy zaskarżona zostanie czynność materialno-techniczną, lub -podmiotowymi – np. w razie wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, przez podmiot działający na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 191-192; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 525 oraz np. wyrok NSA z dnia 10 marca 1986, sygn. akt III SA 1377/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 1). W orzecznictwie od lat pojawiały się liczne wątpliwości dotyczące prawidłowej wykładni art. 134 k.p.a., szczególnie w kontekście wzajemnych relacji i stosowania przywołanego przepisu i przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Zostały one jednak przekonująco wyjaśnione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98 ONSA 1999, Nr 4, poz. 119), w której sformułowana została teza, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". W uzasadnieniu przywołanej uchwały Sąd wskazał: "...nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty; nie ma też podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne". W rozpoznawanej sprawie odwołanie wniesione zostało przez osobę, która jak wskazuje lektura akt sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji traktowana była jak strona postępowania. Zawiadomiono ją o wszczęciu postępowania, o oględzinach nieruchomości i doręczono jej decyzję o nakazie rozbiórki. Powyższe okoliczności wskazują zatem, że S. B. uczestniczyła jako strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Składając od tej decyzji odwołanie powoływała się zaś na uprawienia wynikające z decyzji z 1994 r. którą zezwolono jej na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu oraz na fakt użytkowania obiektu. W oświadczeniu z dnia [...] wskazała, że wybudowała wcześniejszy obiekt (oborę), który – jak twierdziła – był jej własnością, podobnie jak aktualnie istniejący "po remoncie" garaż. W tej sytuacji skoro odwołanie wniesiono zostało przez osobę, którą dopuszczono do udziału jako stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a ponadto powoływała się ona na swój interes prawny, to D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, obowiązany był rozpoznać jej odwołanie. Dopiero jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania doszedłby do przekonania, że jednak nie uzyskała ona przymiotu strony – gdyż nie posiada w tej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku - to winien rozstrzygnąć o tym w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania. W zaistniałej sytuacji organ nie był natomiast uprawniony do rozstrzygania sprawy w trybie pozaprocesowym na podstawie art. 134 k.p.a. z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Ustalenie interesu prawnego strony powinno bowiem nastąpić w toku rozpoznania odwołania. Przypomnieć również należy, że w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. (II SA/Wr 409/04) Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił – zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2003 r. (II SA/Wr 2056/2000) – czy S. B. jest stroną toczącego się postępowania, czy też osobą powołującą się na swój interes, czy też obowiązek prawny. Szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii powinno być zatem zawarte w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, sporządzonym z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji rozpoznana odwołanie S. B. mając na uwadze przedstawione w niniejszym wyroku rozważania. Uwzględniając zebrany materiał dowodowy oraz kryteria wynikające z art. 28 k.p.a. organ oceni uprawnienia skarżącej do złożenia odwołania na gruncie przepisów prawa materialnego – w tym przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - przytaczając i wyjaśniając szczegółowo stronie przepisy prawne, które stanowić będą podstawę dokonanej oceny oraz rozważy podnoszone w uzasadnieniu odwołania argumenty wskazujące na to, że swoje uprawnienia do udziału w postępowaniu skarżąca wywodzi z udzielonego jej decyzją z dnia [...] zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż. Z przestawionych wyżej względów, mając na uwadze przepis art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oraz art. 152 przywołanej ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.