II SA/Wr 200/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi J. i Z. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 3 marca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 28 listopada 2005 r. J. i Z. H. - właściciele nieruchomości przy ul. K. [...] we W. powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. K. [...] we W. w sposób odbiegający od warunków decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 9 sierpnia 2005 r. i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Pismem z dnia 15 lutego 2006 r., organ pierwszej instancji zawiadomił strony oraz uczestników postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy domu mieszkalnego na nieruchomości położonej przy ul. K. [...] we W. W trakcie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 26 czerwca 2006 r, PINB dla miasta W. ustalił, iż budynek mieszkalny usytuowany dawniej od frontu, został rozebrany. Inwestor- S. W. posiada prawomocną decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 9 maja 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. K. [...] we W. Obok zmian nieistotnych polegających na wykonaniu otworu, likwidacji zaprojektowanego otworu okiennego, zabudowy podcienia z przeznaczeniem na wiatrołap, zmianie rozwiązań konstrukcyjnych, wprowadzono również zmiany istotne polegające na zmianie wysokości kalenicy - obniżenie - oraz zmianie geometrii dachu co spowodowało zmianę kubatury, powiększenie tarasu przed budynkiem od strony ogrodu oraz zmianę w zagospodarowaniu terenu. W konsekwencji dokonanych ustaleń organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał Inwestora S. W. do skutecznego zabezpieczenia budowy. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r., nakazał Inwestorowi, sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zawierającego również dane określające ewentualne czynności, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie w dniu 23 lipca 2007 r,, decyzją nr [...] Prezydent W. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 09 sierpnia 2006 r. S. W. w dniu 30 listopada 2006 r., przedłożył 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. W trakcie powadzonego postępowania Z. i J. H., wnieśli o wydanie decyzji na rozbiórkę części obiektu, z uwagi na fakt, iż Inwestor nie uwzględnił w projekcie stosownych zmian. Wobec powyższego Inwestor uwzględnił żądania strony i umieścił w projekcie budowlanym zamiennym zmiany polegające na wyprowadzeniu komina ponad dach istniejącego budynku bliźniaczego, kalenicę budynku przebudowanego przewidziano na poziomie niższym niż kalenica istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. K. [...] we W. W dniu 30 grudnia 2008 r., decyzją nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zatwierdził projekt budowlany zamienny - dotyczący robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. K. [...] we W., sporządzony przez mgr inż. S. H., oraz udzielił Inwestorowi- S. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jak również nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Jako podstawę prawną organ podał art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Od tej decyzji odwołanie wnieśli W. i J. H., wnioskując o uchylenie decyzji, gdyż zdaniem odwołujących się udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest działaniem przedwczesnym, a wybudowanie dobudówki przez Inwestora nie zabezpiecza ich interesów. Zdaniem skarżących dobudówka jest zbyt wysoka, przesłania widok i ogranicza dojście światła i promieni słonecznych, czego projekt zamienny nie uwzględnia. Ponadto nie ma pewności iż dym z komina nie będzie docierał do ich budynków. Decyzją nr [...] z dnia 3 marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. i J. H., od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a tym samym organ odwoławczy nie widzi podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie te uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy Prawo budowlane. W zależności od charakteru wykonanych robót budowlanych zastosowanie będą miały przepisy art. 48, 49 b, 50, 51 ustawy. W tym też kontekście wskazać należy, iż prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przed upływem dwumiesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane, do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dalsza procedura przewiduje, iż po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany uchylić pozwolenie na budowę. Należy zatem przyjąć, że uchylenie pozwolenia na budowę powinno nastąpić bezzwłocznie, gdy kopia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy -Prawo budowlane, trafi do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona -o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ( art. 51 ust. 4 ustawy -Prawo budowlane). W przypadku, gdy kończąca postępowanie naprawcze decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót stanie się ostateczna, inwestor może kontynuować budowę. Katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zawarł ustawodawca w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Dotyczą one zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 36a ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że Inwestor takowych czynności nie podjął, co więcej, powstałe zmiany nie były zamierzone. Jakkolwiek działania Inwestora nie miały charakteru celowego, to jednak nie zmienia to faktu, iż zaistniały, wymagając przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji bezsprzecznie ustalił, że w czasie robót budowlanych doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości kalenicy - obniżenie - oraz zmianie geometrii dachu, co spowodowało zmianę kubatury, powiększenia tarasu przed budynkiem, od strony ogrodu oraz zmianę w zagospodarowaniu terenu. Powyższe uprawniało organ nadzoru stopnia powiatowego do zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który nakazał Inwestorowi, sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zawierającego również dane określające ewentualne czynności, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją wykonania przez inwestora decyzji stanowi zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. K. [...] we W.. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 projekt zamienny winien uwzględniać zmiany wprowadzone przez inwestora w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio. W tym też kontekście przytoczyć należy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2008 r. II SA/Sz 1031/07 w którym wyrażono tezę, iż: "Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 prawa budowlanego jest doprowadzenie realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zamienny projekt budowlany, na podstawie którego można wydać pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, musi odpowiadać wszelkim wymogom prawa budowlanego, w tym przepisom techniczno-budowlanym. podobnie jak przy wydaniu pozwolenia na budowę". W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż złożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny spełnia wymogi o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 Prawa budowlanego, uwzględniając nie tylko zmiany wprowadzone w toku realizacji inwestycji, ale również określenie robót budowlanych, których wykonanie doprowadzi tenże obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. W szczególności wskazać należy, odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących zacieniania działki Skarżących przez zbyt wysoką dobudowę, iż nie znajdują one poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak wynika z przedłożonego projektu zamiennego inwestor wprowadził zmiany dotyczące gabarytów przebudowy, konstrukcji stropu i istniejącego nad nim dachu. W szczególności występujące różnice dotyczą szerokości budynku, która została zmniejszona z 8, 60 m do 8,04 m oraz długości (wzdłuż granic działki bliźniaczej) zwiększonej z 8, 40 m do 10, 50 m. Natomiast wysokość budynku z projektowanych 3, 00 m zmniejszono do 2,65 m. Zmieniono kształt zadaszenia pomniejszając jego średnią wysokość przy granicy sąsiada o ok. 70 cm, przy czym jak wynika z dokumentacji dokonane zmiany nie naruszają przepisów techniczno -budowlanych. Zauważyć również należy, iż przy granicy z sąsiednią działką nr [...] istnieje obiekt budowlany o długości mniejszej niż nowo realizowany, a decyzja zatwierdzająca projekt budowlany przewidywała budowę obiektu przy granicy, o długości nie przekraczającej sąsiedniej zabudowy. Projekt zamienny obejmuje również rozbiórkę części istniejącej zabudowy (od strony zaplecza) przy granicy sąsiedniej nieruchomości, tak by zabudowa przy granicy działki przy ul. K. [...] we W. nie wykraczała poza istniejący obiekt na sąsiedniej nieruchomości oraz obiekty przebudowywany przed przebudową. Rozwiązania projektowe dotyczące przebudowy z rozbudową budynku przewidziane w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym spełniają wymogi przepisów techniczno - budowlanych w szczególności w zakresie wysokości obiektu usytuowanego na granicy z sąsiednią zabudową, wysokości realizowanych pomieszczeń, długości zabudowy wzdłuż granicy sąsiedniej nieruchomości, jak również wysokości przewodu kominowego. Na marginesie zaznaczyć należy, iż z uwagi natomiast na fakt, iż działka ma szerokość 10.1 m, budynek w części przebudowanej został zaprojektowany w odległości 1,5 m od granicy z działką, przy jednoczesnym wykorzystaniu luksferów, co wypełnia wymogi § 232 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadto w projekcie uwzględnione zostały żądania W. i J. H., dotyczące wyprowadzenia komina ponad dach istniejącego budynku bliźniaczego, jak również kalenicę przebudowywanego budynku przewidziano na poziomie niższym niż kalenica istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. K. [...] we W.. Odległość rozbudowywanej części budynku od działki nr [...] przy ul. K. [...] a wynosi 460 cm, co jest zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując, organ odwoławczy stwierdza, że całość postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., dotycząca Inwestycji przy ul. K. [...] we W., jest prawidłowa. Na ostateczną decyzje w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli uczestnicy postępowania. W skardze podniesiono, że zarówno decyzja pierwszej jak i drugiej instancji nie uwzględniają istotnego interesu uczestników postępowania, a nadto są sprzeczne z prawem budowlanym i przepisami techniczno-budowlanymi. W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych i wydanie pozwolenia na budowę jest przedwczesne, bowiem inwestor nie usunął w praktyce (nie chodzi o treść projektu, ale o rzeczywistość) uchybień o charakterze techniczno-budowlanym. Rozbudowa w dalszym ciągu jest zbyt wysoka, przesłania widok i ogranicza dojście promieni słonecznych. Usytuowanie komina jest fatalne i dym leci na okna uczestników i zatruwa im powietrze. W kolejnym piśmie procesowym skarżący, podtrzymując dotychczasowe żądania podkreślili raz jeszcze, że do dnia złożenia tego pisma pozostaje aktualny problem wysokiego dachu sąsiada, zasłaniający dostęp promieni słonecznych do nieruchomości skarżących, problem komina, związany z nim nieprzyjemny zapach i zadymienie okien. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie skarżący jeszcze raz podkreślili, że nie mają zastrzeżeń do projektu zamiennego, ale że wady poprzedniego projektu nie zostały usunięte. Ponadto wskazali, że okna od kuchni, które wychodzą na ścianę graniczną to są okna północne. Uczestnik postępowania – S. W. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że sporny komin został już przestawiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie dokonuje zatem kontroli na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie postanowień stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wedle art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 50, w brzmieniu na dzień wydawania decyzji ostatecznej, w sytuacji zaistnienia przypadków innych niż określone w art. 48, właściwy organ, stwierdzając, że inwestycja została prowadzona bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej) wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Następnie (co jest przedmiotem kontrolowanego postępowania) organ w myśl art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 zatwierdza projekt budowlany zamienny i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jak wynika z treści skargi, strona skarżąca podnosi w niej nie okoliczność, że sam projekt zamienny obarczony jest wadami i w konsekwencji kontrolowana decyzja nosi wady prawne. Zdaniem skarżących istotne jest to, że inwestor nie usunął uprzednio wskazanych nieprawidłowości. W związku już z samymi twierdzeniami skargi należy zdecydowanie jeszcze raz podkreślić, że sądy administracyjne posiadają kompetencje jedynie do badania legalności skarżonych do nich orzeczeń organów administracji, a stwierdzenie nieprawidłowości działań uczestników procesu inwestycyjnego mogą (np. po złożeniu przez skarżących- zawiadomienia do organów nadzoru budowlanego -) doprowadzić do kolejnych działań kompetentnych organów. Sąd natomiast takich działań podjąć nie może. W niniejszej sprawie okolicznością istotną jest że, jak wskazuje lektura akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, w tym projektu zamiennego, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją, projekt ten zmienia tak położenie spornego komina, jak i zadaszenie oraz wielkość i usytuowanie otworów okiennych. Pozostaje bowiem poza sporem, że po stronie inwestora doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości kalenicy – (w konsekwencji została ona obniżona) - oraz zmiany geometrii dachu, co pociągnęło za sobą zmianę kubatury budynku, powiększenia tarasu przed budynkiem, od strony ogrodu, a także zmianę w zagospodarowaniu terenu. Dołączony do skarżonej decyzji projekt zamienny uwzględnił zmiany wprowadzone przez inwestora w stosunku do projektu pierwotnego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z dołączonych do tego projektu zamiennego rysunków projekt zamienny nie przewiduje zmiany zadaszenia istniejącej części mieszkalnej. Jeśli chodzi o zasłanianie światła w nieruchomości skarżących przez planowaną inwestycję, w zakresie ściany wspólnej, to przyznali oni do protokołu, że chodzi im o okna wychodzące na stronę północną (vide k. 19/1 akt administracyjnych), co powoduje problematykę nasłonecznienia iluzoryczną. Organy w uzasadnieniach swoich orzeczeń szczegółowo wskazały na prawidłowość opracowanego projektu zamiennego. Reasumując prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, że skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 uppsa.