II SA/Wr 2004/02

Sygnatura akt II SA/Wr 2004/02 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego części korytarza użytkowanego jako łazienka, znajdującego się w budynku mieszkalnym nr [...] w M.; oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wr 2004/02 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. ustalił, że w budynku nr [...] w M. przebudowano część korytarza przeznaczając go na łazienkę. Roboty polegały na wykonaniu instalacji wodno - kanalizacyjnej i elektrycznej oraz otworu wentylacyjnego w ścianie zewnętrznej budynku. Inwestorem tychże robót a zarazem właścicielem budynku jest Pani E. L . Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r., nakazał E. L. dostarczenie określonych dokumentów dotyczących przedmiotowych robót, w terminie do [...]r., w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. orzekł wobec inwestora obowiązek doprowadzenia przebudowanej części korytarza do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał na niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją nr [...]. Od powyższej decyzji Pani E. L. wniosła odwołanie, w jego uzasadnieniu podnosząc, że wykonano inwentaryzację powykonawcze - budowlaną, sporządzono protokół badania instalacji elektrycznej oraz zostało złożone oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z warunkami technicznymi. W tej sytuacji strona wniosła o uchylenie decyzji organu l instancji i orzeczenie, że dokonana przebudowa jest zgodna z obowiązującym prawem. Po rozpoznaniu sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził co następuje. W przepisie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) ustanowiono zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 Prawa budowlanego zawiera katalog robót, których powyższy wymóg nie dotyczy, natomiast w art. 30 tejże ustawy określono rodzaje robót, których Sygnatura akt II SA/Wr 2004/02 rozpoczęcie nie musi być wprawdzie poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w formie decyzji, ale dla ich legalności konieczne jest zgłoszenie zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Zakres przedmiotowych robót wykonanych przez E. L. nie pokrywa się z żadną z sytuacji przewidzianych w przepisach art. 29 jak też w art. 30 Prawa budowlanego, w związku z czym ich wykonanie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor działał z naruszeniem tego wymogu. Przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane określa skutki wykonania robót budowlanych, innych niż budowa całego obiektu, z naruszeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót. Zgodnie z powyższymi przepisami organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest -gdy istnieje szansa na zachowanie wykonanych robót - orzec wobec inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w wyznaczonym terminie. Czynności te mają na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i mogą polegać na przedłożeniu organowi nadzoru budowlanego stosownej dokumentacji. Skutki niewykonania takich obowiązków przewiduje art. 51 ust. 2 powoływanej ustawy. Przepis ten stanowi, iż w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że inwestorka nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nr [...], dlatego po upływie wyznaczonego w tym celu terminu orzeczenie nakazu rozbiórki jest uzasadnione. Okoliczności wskazane w odwołaniu musiały pozostać bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim przeszkody uniemożliwiające terminowe złożenie żądanych dokumentów mogły być uwzględniane we wcześniejszym etapie procedury - powodując (na wniosek strony) odmienne orzeczenie w zakresie terminu wykonania obowiązków przez organ l instancji lub w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie decyzji nr [...]. Organy nadzoru budowlanego orzekają na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy te ściśle określają zakres i rodzaj rozstrzygnięć, jakie mogą być podejmowane przez organy nadzoru budowlanego w Sygnatura akt II SA/Wr 2004/02 określonego typu sytuacjach. Z tego względu nie jest dopuszczalne orzeczenie, że przedmiotowe roboty zgodne są z prawem. Organ odwoławczy nie kwestionuje faktu, że - zgodnie z przedstawioną dokumentacją - roboty te wykonano w zgodzie z określonymi prawem warunkami technicznymi, jednak prawo budowlane wiąże pewne sankcje (jak ta określona w art. 51 ust. 2) już z samym niedochowaniem wymagań formalnych (a nie technicznych) przez inwestora. W skardze do naczelnego Sądu Administracyjnego E. L. wskazała, że zaskarżoną decyzją D. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. W utrzymanej decyzji organ budowlany orzekł o obowiązku skarżącej przywrócenia do stanu poprzedniego wykonanych robót tj.: przebudowania części korytarza z przeznaczeniem na łazienkę, wykonanie instalacji wodno - kanalizacyjnej, wykonanie instalacji elektrycznej oraz wykonanego otworu wentylacyjnego Powyższa sankcja, nałożona na skarżącą wynikała stąd, że skarżąca wobec braku pozwolenia na budowę w odniesieniu do powyższych robót, nie wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2, polegającego na dostarczeniu określonych prawem dokumentów w terminie do [...]r. Zdaniem skarżącej stanowisko organów jest bezzasadne. Wskazuje ona, że skarżąca dopełniła obowiązku dostarczenia niezbędnej do budowy dokumentacji, doprowadzając tym samym do stanu zgodnego z prawem. Fakt ten przyznała strona przeciwna w zaskarżonej decyzji. Przekroczyła jedynie nieznacznie zakreślony jej termin ( o ok. 1 tydzień). Zatem nie można przyjmować, że strona skarżąca nie wywiązała się z określonego w art. 51 ust. pkt. 2 obowiązku przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji. Termin wyznaczony przez organ należałoby traktować jako nieprekluzyjny, lecz o charakterze instrukcyjnym, skoro nie jako sam organ twierdził, że istniała możliwość jego prolongowania. Wskazując na powyższe, zaskarżoną decyzję nakazującą doprowadzenie dokonanej przebudowy do stanu poprzedniego, przez co należy rozumieć stan odpowiadający prawu, jest bezprzedmiotowa. Taki stan bowiem istniał w dniu wydawania obu kwestionowanych decyzji i trwa do chwili obecnej. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest uzasadniony pilną potrzebą posiadania łazienki, co w obecnych czasach jest warunkiem koniecznym do Sygnatura akt II SA/Wr 2004/02 normalnej egzystencji, w szczególności na terenach wiejskich, jak faktem, że wykonana przebudowa posiada pełną, wymaganą prawem dokumentację - odpowiada zatem prawu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał, iż nie ma podstaw do uwzględnienia skargi E. L . Wskazał ponadto, iż termin o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie jest terminem instrukcyjnym, o czym przesądza wyraźnie określona sankcja w przypadku niedochowania tegoż terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm podatkowo-prawnych. Sygnatura akt II SA/Wr 2004/02 Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpatrując przedmiotowe decyzje organów administracji publicznej Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ich zgodności z prawem. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. ustalił, że w budynku nr [...] w M. przebudowano część korytarza przeznaczając go na łazienkę. Roboty te wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r., nakazał E. L. dostarczenie określonych dokumentów dotyczących przedmiotowych robót, w terminie do [...]r., w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania, ale inwestorka nie wykonała w terminie określonym przez organ pierwszej instancji nałożonych nań obowiązków. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. orzekł wobec inwestorki obowiązek doprowadzenia przebudowanej części korytarza do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał na niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Sąd rozpatrując skargę na powyższą decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie znalazł podstaw do zakwestionowania jej zgodności z prawem. Jak wynika z przepisu art. 28 ustawy - Prawo budowlane w naszym prawie obowiązuje zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Sygnatura akt II SA/Wr 2004/02 Przepis art. 29 Prawa budowlanego zawiera katalog robót, których powyższy wymóg nie dotyczy, natomiast w art. 30 tejże ustawy określono rodzaje robót, których rozpoczęcie nie musi być wprawdzie poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w formie decyzji, ale dla ich legalności konieczne jest zgłoszenie zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Zakres przedmiotowych robót wykonanych przez E. L. nie pokrywa się z żadną z sytuacji przewidzianych w przepisach art. 29 jak też w art. 30 Prawa budowlanego, w związku z czym ich wykonanie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie dopełnił powyższego wymogu i wykonał prace związane z przebudowa lokalu bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te określają skutki wykonania robót budowlanych, innych niż budowa całego obiektu, z naruszeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót. Zgodnie z powyższymi przepisami organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest - gdy istnieje szansa na zachowanie wykonanych robót - orzec wobec inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w wyznaczonym terminie. Czynności te miały na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i mogą polegać na przedłożeniu organowi nadzoru budowlanego stosownej dokumentacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego określił w swej decyzji (nr [...]) wymogi, które były niezbędne w celu "legalizacji" przebudowy oraz wskazał termin, w którym owe wymogi winny zostać spełnione. Inwestorka nie dopełniła wspomnianych wymogów w terminie określonym przez organ pierwszej instancji. Uzasadniało to zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Ponieważ w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że inwestorka nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nr [...], dlatego też po upływie wyznaczonego w tym celu terminu orzeczenie nakazu rozbiórki było uzasadnione. Sygnatura akt II SA/Wr 2004/02 Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, jakoby termin określony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego miał charakter terminu instrukcyjnego. Jest to termin prawa materialnego i jego niedochowanie zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do zastosowanie sankcji przewidzianej w ust. 2 powoływanego przepisu. W konkluzji – Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanych decyzji i wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił