II SA/Wr 201/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 115a ust. 1, 3 i 5, art. 112a pkt 2 lit. a i b, art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519, ze` zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej k.p.a.) ustalił dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego A z siedzibą w J. (zwany dalej jako: skarżący, strona, strona skarżąca) dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska, mające istotny wpływ na klimat akustyczny poza terenem przedsiębiorstwa, z pracy urządzeń znajdujących się na terenie działalności, wyrażone równoważnym poziomem dźwięku A, w wysokości: - dla pory dnia (od godziny 600 do godziny 2200): LAeq d = 55 dB - dla pory nocy (od godziny 2200 do godziny 600): LAeqN= 45 dB. Decyzja ta została doręczona A. W. w dniu 18 października 2017 r. W dniu 30 października 2017 r. skarżący na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wystąpił o uzupełnienie wydanej decyzji co do rozstrzygnięcia związanego ze stwierdzeniem zawartym w przedmiotowej decyzji "klimat akustyczny poza terenem przedsiębiorstwa" oraz na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie wątpliwości co do ustalenia poziomu hałasu emitowanego do środowiska dla pory nocnej między godziną 22:00 a 6:00. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Prezydent Miasta J. wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji. Rozstrzygnięcie to doręczył skarżącemu w dniu 28 listopada 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Prezydent Miasta J. odmówił uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...], a orzeczenie to doręczył skarżącemu w dniu 28 listopada 2017 r. W dniu 12 grudnia 2017 r. skarżący złożył odwołanie od opisanej na wstępie decyzji nr [...] z [...]. Postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., działając na podstawie art. 111, art. 129 oraz 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 129 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Z kolei w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei zgodnie z art. 111 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 18 października 2017 r., a zatem termin na jej zaskarżenie upłynął w dniu 2 listopada 2017 r. (dzień następny po dniu 1 listopada 2017 r.). Przed upływem powyższego terminu skarżący wniósł do organu I instancji pismo, z treści którego wynika, że zażądał "uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia" związanego ze stwierdzeniem zawartym w decyzji "klimat akustyczny poza terenem przedsiębiorstwa". Rozważając, czy niniejsze żądanie strony dotyczyło "uzupełnienia decyzji" w myśl przepisów k.p.a., co prowadziłoby do konstatacji, że termin na wniesienie odwołania rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia stronie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, Kolegium wskazało, że art. 111 §1 k.p.a. stanowi o możliwości uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Tym samym w powyższym trybie organ może jedynie dokonywać czynności enumeratywnie wymienionych w przywołanej regulacji. Dalej organ odwoławczy zauważył, że w doktrynie przyjmuje się, że uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy będzie miało miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję w samej rzeczy częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego miała ona załatwiać całą sprawę. Niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego, z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami (Komentarz do art. 111 k.p.a., B. Adamiak, 2017, system informacji prawnej Legalis). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że art. 111 § 1 k.p.a. nie służy wyjaśnianiu wątpliwości strony co do treści decyzji w zakresie użytego przez organ administracji publicznej wyrażenia (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2016 r., II SA/GI 274/16). Zdaniem Kolegium wprawdzie w niniejszej sprawie skarżący wprost wniósł o uzupełnienie decyzji, to jednak o tym, czy złożone w sprawie pismo stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji decyduje nie nazwa nadana temu pismu przez stronę, ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz przedmiot wyrażonego w nim żądania. Zdaniem Kolegium analiza treści wniosku skarżącego prowadzi do konstatacji, że wniosek nie dotyczył jakiegokolwiek uzupełnienia treści wydanej decyzji, lecz wyjaśnienia użytego przez organ I instancji sformułowania i tym samym brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 111 § 2 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby z kolei do konstatacji, że każdorazowo pismo strony, które przywołuje formalnie przepis art. 111§1 k.p.a., lecz w istocie nie dotyczy uzupełnienia decyzji, powoduje przesunięcie terminu na wniesienie odwołania i jawiłoby się jako próba obejścia przepisów dotyczących terminu wniesienia odwołania od decyzji. Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono obrazę przepisów postępowania tj. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w J., że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pomimo wydania postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji z dnia [...], przesuwającego bieg terminu do wniesienia odwołania. Motywując zasadność wniesionej skargi strona podniosła, że przepis art. 111 § 2 k.p.a. modyfikuje termin, od początku którego biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Zgłoszenie żądania o uzupełnienie decyzji przesuwa początek terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia odpowiedzi od organu bez względu na to czy jest ona pozytywna czy negatywna, a twierdzenie to znajduje swoje oparcie w judykaturze. Podkreśla ona bowiem, że złożenie wniosku w trybie art. 111 k.p.a. wstrzymuje określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania. Nadto – zdaniem strony - nie powinno ujść uwadze Kolegium, że samo złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji administracyjnej powoduje, że termin do złożenia odwołania (powództwa, skargi) biegnie dopiero od dnia doręczenia wnioskodawcy odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.), zaś złożenie odwołania (skargi) jeszcze przed tym terminem jest przedwczesne, a przez to niedopuszczalne. W przypadku złożenia wniosku w trybie art. 111 k.p.a., jego brzmienie, wskazuje na przesunięcie biegu terminu do zastosowania zwykłego środka prawnego, powództwa czy też skargi. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy omawiany wniosek jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie, czy też organ administracji publicznej odmówi jego uwzględnienia. W obecnym stanie prawnym wynika to bezpośrednio z § 1b omawianego przepisu, wskazującego wprost na skutki wydania postanowienia zarówno o uzupełnieniu, jak i odmowie uzupełnienia decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nie powinno rozstrzygać merytorycznych kwestii dotyczących prawidłowości wniosku o uzupełninie decyzji, skoro w tym zakresie zgodnie z art. 111 § 1b k.p.a. zostało już wydane stosowne postanowienie przez Prezydenta Miasta J. Tym samym nie było ono uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości złożonego wniosku o uzupełnienie. Wreszcie strona podniosła, iż Prezydent J. nie miał jakiejkolwiek wątpliwości, co do zakresu i treści wniosku z dnia 26 października 2017 r. gdyż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wydał postanowienie z dnia [...] odmawiające uzupełnienia decyzji z dnia [...], co w konsekwencji powodowało przesunięcie możliwości merytorycznego zaskarżenia decyzji z dnia [...]. Zauważono przy tym, że strona, wraz z postanowieniem o odmowie uzupełnienia decyzji otrzymała pouczenie, z którego również jasno wynikało, że termin do wniesienia odwołania od nieuzupełnionej postanowieniem decyzji biegnie od dnia jego doręczenia. W związku z tym w dniu 12 grudnia 2017 r. A. W. wniósł odwołanie, zachowując termin wynikający zarówno z brzemienia art. 111 § 2 k.p.a. jak i pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja czy postanowienie może być uchylone tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego do tut. Sądu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J. ustalającej dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego A dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska, Sąd uznał, że kwestionowane postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, z uwagi na naruszenie przy jego wydaniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone w sprawie orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. ma charakter procesowy i zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 k.p.a., z którego wynika m.in., że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania – realizującego w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności, gwarantującą możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie), przy czym zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, z której realiów wynika – jak to słusznie wskazano w skardze – że w terminie otwartym do złożenia wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a., skarżący wystąpił o uzupełnienie decyzji z dnia [...], zaś postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta J. odmówił uzupełnienia tej decyzji. Postanowienie to doręczono skarżącemu 28 listopada 2017 r. i w myśl przywołanych przepisów należy przyjąć, że od tego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, który upłynął wraz z dniem 12 grudnia 2017 r., tj. (wtorek). W tej sytuacji złożone przez skarżącego dokładnie w dniu 12 grudnia 2017 r. odwołanie od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta J. wniesione zostało w terminie. Tym samym stwierdzając zaskarżonym postanowieniem uchybienie terminu do wniesienia odwołania Kolegium naruszyło art. 129 § 2 w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd chciałby nadmienić, iż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak jest podstaw do podzielenia zasadności zaprezentowanego przez organ odwoławczy tak w kwestionowanym postanowieniu jak i odpowiedzi na skargę poglądu kontestującego, iż żądanie skarżącego uzupełnienia decyzji nie dotyczyło w istocie jakiegokolwiek uzupełnienia treści wydanej decyzji, a zatem nie było wnioskiem o uzupełnienie decyzji i tym samym brak było podstaw do wydłużenia terminu do złożenia odwołania w oparciu o art. 111 § 2 k.p.a. Wskazać wszak trzeba, że termin, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. dotyczy zarówno sytuacji, gdy wniosek o uzupełnienie decyzji został uwzględniony, jak również nie i wydane zostało postanowienie o odmowie – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie można przy tym nie zauważyć, iż właściwy w sprawie rozpoznania wniosku Prezydent Miasta J. nie miał wątpliwości co do żądania strony w efekcie czego nadał jej wnioskowi bieg i wydał postanowienie z [...] W kontekście przywołanych twierdzeń organu można jeszcze nadmienić, iż nie znajdują one uzasadnienia również w świetle poglądów judykatury, gdzie jeszcze przed wprowadzeniem ustawy § 1b art. 111 k.p.a. przyjmowano, że "orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia art. 111 § 2 k.p.a.). Celowościowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzić musi do wniosku, że przesunięcie terminu do złożenia środka odwoławczego służy zapewnieniu stronie możliwości skutecznego zakwestionowania decyzji w dalszym postępowaniu. Innymi słowy, jeżeli wydany akt dotknięty jest nieistotnymi brakami, które mogą podlegać uzupełnieniu przez organ w trybie art. 111 § 2 k.p.a., to winne one zostać uzupełnione czy też sprostowane przez ten organ, ale strona nie może ucierpieć w związku z upływem terminu jaki wiąże się z procedurą określoną w cytowanym przepisie. W tym też znaczeniu art. 111 § 2 k.p.a. nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 373/10 CBOSA). Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze niniejsze i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje z kolei uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. z 2015, poz. 1800).