II SA/Wr 202/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 947 zł (dziewięćset czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] II 2021 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), po rozpatrzeniu zażalenia S. S., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB) z dnia [...] XII 2020 r. (nr [...]) ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł w związku z samowolną budową budynku letniskowego w S. przy ul. [...] dz. nr [...] – uchylił zaskarżone postanowienie i ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 15 000 zł. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w przedmiocie samowolnej realizacji opisanego wyżej obiektu prowadzone jest od 1997 r. (pierwotnie przez Burmistrza S., następnie w 2012 r. sprawę przekazano do PINB). W toku postępowania ustalono, że w latach 1996 - 1997 poprzedniczka prawna S. S. zrealizowała samowolnie budynek letniskowy w obrysie i w formie wcześniej spalonego budynku. S. S. wykonał nałożony na niego przez PINB obowiązek przedłożenia dokumentacji celem legalizacji obiektu, tj.: decyzji ustalającej warunki zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. PINB dwukrotnie zatwierdził projekt budowlany zezwalając na wznowienie robót budowlanych, jednak decyzje te były uchylane przez DWINB a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia (decyzja DWINB z [...] XII 2019 r. nr [...] oraz z [...] IX 2020 r., nr [...]). Przyczyną takiego stanu rzeczy była konieczność podjęcia próby odnalezienia dokumentacji postępowania prowadzonego wcześniej przed Burmistrzem S., oraz różnica stanowisk pomiędzy PINB a DWINB w kwestii istnienia podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej. W ostateczności PINB postanowieniem z dnia [...] XII 2020 r. (nr [...]) ustalił S. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. DWINB jednak, po rozpatrzeniu jego zażalenia, postanowieniem z [...] II 2021 r. (nr [...]) uchylił postanowienie PINB ustalając ostatecznie opłatę w kwocie 15 000 zł. W ocenie DWINB w okolicznościach sprawy istniały podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej. DWINB zaznaczył, że postępowanie było wszczęte w 1997 r., tak więc nie znajdzie tu zastosowania norma z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 V 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665), przewidująca możliwość nieodpłatnej legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu, wobec którego nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed dniem 11 VII 2003 r. DWINB stwierdził też, że wskazany przepis stanowił "modyfikację" art. 7 ust. 2 ustawy z 27 III 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), uznanego w 2006 r. za niezgodny z Konstytucją RP. W dalszej części uzasadnienia DWINB podkreślił, że sama wysokość opłaty legalizacyjnej została w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nieprawidłowo określona. W sprawie należało bowiem uwzględnić przepisy intertemporalne, tj. art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 IV 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), zgodnie z którym do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy oraz opłaty legalizacyjnej, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy rozporządzenia z dnia 28 VI 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132). Stawka opłaty powinna zatem wynosić 300 zł, a nie jak obecnie 500 zł. To zaś, przy uwzględnieniu mnożnika, współczynnika kategorii oraz współczynnika wielkości obiektu oznacza opłatę w wysokości 15 000 zł. Skargę na powyższe postanowienie DWINB wniósł S. S. (dalej jako "skarżący") wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 80a § 1 kpa, poprzez dokonanie wadliwego, sprzecznego z materiałem dowodowym sprawy ustalenia faktycznego, jakoby budynek letniskowy został wybudowany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który został rozebrany, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie pozwala na zajęcie rzeczonego stanowiska, prowadząc do wniosku, że budynek letniskowy nie był przedmiotem rozbiórki, a tym samym nie sposób mówić o samowoli budowlanej podlegającej procesowi legalizacji; 2) art. 7a §1 w zw. z art. 8 §1 kpa, poprzez przyjęcie, że zagubienie wcześniejszych akt postępowania, poprzedzających postępowanie o ustalenie opłaty legalizacyjnej uzasadnia nałożenie na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, podczas, gdy obowiązki powstałe w związku z niedopełnieniem przez organ obowiązku nie mogą obciążać skarżącego, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami praworządności, budowania zaufania obywateli do państwa, jak i rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść obywateli; 3) art. 49d ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) dalej jako "PB" i w efekcie uznanie, że opłata legalizacyjna dla parterowych budynków rekreacji indywidualnej podlega obliczeniu na zasadach ogólnych, zamiast zgodnie z normami zawartymi we wskazanym przepisie i w związku z tym powinna wynosić, co najwyżej 5000 zł, zamiast 15000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował zarzuty podkreślając okoliczność zaginięcia akt postępowania prowadzonego przez Burmistrza S. i związany z tym brak podstaw do uznania, że poprzedni budynek przestał istnieć, zaś obecny powstał w jego miejsce. Powołano również art. 29 ust. 1 pkt 16 PB w aktualnym brzmieniu, z którego wynika że realizacja budynków rekreacji indywidualnej następuje w trybie zgłoszenia, co oznacza, że ewentualna oplata legalizacyjna wynosić może co najwyżej 5 000 zł na mocy art. 49d ust. 1 pkt 2 lit.a PB W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Nietrafne jest stanowisko organów obu instancji, jakoby w okolicznościach sprawy istniały podstawy do obciążenia skarżącego opłatą legalizacyjną. Skoro według ustaleń organów samowolna budowa miała miejsce w latach 1996 – 1997, zaś postępowanie w tej sprawie wszczęto już w 1997 r., to nie można było przyjąć, że istnieją podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Sąd zwraca uwagę, że instytucja opłaty legalizacyjnej została wprowadzona mocą ustawy z 27 III 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) – dalej jako "nowelizacja 2003", która weszła w życie 11 VII 2003 r. Jak zaś wynika z art. 7 ust. 1 nowelizacji 2003 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd oczywiście ma świadomość, że określona wyżej reguła stosowania do spraw w toku przepisów dotychczasowych doznawała ograniczeń m.in. w zakresie spraw dotyczących budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wynikało to wprost z art. 7 ust. 2 nowelizacji 2003. Przepis ten jednak został uznany za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim wyłączał stosowanie art. 49 ust. 1 PB, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 VII 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 VII 2003 r. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 X 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006/9/124). Nieuchronną konsekwencją tego orzeczenia jest zatem konieczność stosowania art. 7 ust. 1 nowelizacji 2003 (a więc przepisów dotychczasowych) także do przypadków budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o ile oczywiście postępowanie dotyczące takiego obiektu zostało wszczęte przed dniem 11 VII 2003 r., a zarazem upłynął przed tym dniem 5-letni termin liczony od zakończenia budowy. W okolicznościach sprawy określone wyżej warunki zostały spełnione. Postępowanie wszczęto w 1997 r. Budynek zrealizowano zaś w latach 1996 – 1997, co oznacza, że również 5-letni termin liczony od zakończenia budowy upłynął przed dniem 11 VII 2003 r. W postanowieniu DWINB dla uzasadnienia podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej powołano się również na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 V 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) – dalej jako "nowelizacja 2007". Stanowi on, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 XII 1994 r. a przed dniem 11 VII 1998 r., i przed dniem 11 VII 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 I 2008 r. przepisów art. 48 – 49b ustawy, o której mowa w art. 1. Z powyższego wynika, ze powołany przepis ma zastosowanie wyłącznie do spraw, w których "przed dniem 11 VII 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego". Skoro zaś – jak ustaliły organy – postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie wszczęto już w 1997 r., to art. 3 ust. 1 nowelizacji 2007 nie znajdzie w sprawie zastosowania. Wbrew stanowisku DWINB, to że art. 3 ust. 1 nowelizacji 2007 nie znajduje w sprawie zastosowania nie oznacza, że nie znajduje również zastosowania art. 7 ust. 1 nowelizacji 2003. Hipotezy tych norm są bowiem odmienne. Regulacja z art. 7 ust. 1 nowelizacji 2003 dotyczy spraw wszczętych przed dniem 11 VII 2003 r. (jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy), zaś art. 3 ust. 1 nowelizacji 2007 reguluje problematykę spraw wszczętych po dniu 10 VII 2003 r. Przepisy z art. 3 nowelizacji 2007 – wbrew stanowisku DWINB – nie stanowią żadnej "modyfikacji" zasad określonych w art. 7 nowelizacji 2003, ale normują całkowicie odrębną problematykę, która nie występuje w niniejszej sprawie. Chodzi w nim bowiem o sprawy samowolnej realizacji robót budowlanych zakończonych w okresie po dniu 31 XII 1994 r. a przed dniem 11 VII 1998 r. (a więc wobec których upłynął 5-letni termin w rozumieniu art. 49 ust. 1 PB w wersji sprzed 11 VII 2003 r.), jednak przed dniem 11 VII 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku 6-miesięczny okres (do dnia 1 I 2008 r.), w ciągu którego możliwa jest legalizacja na preferencyjnych zasadach określonych w art. 3 nowelizacji 2007 r. (tj. poprzez uzyskanie stosownego pozwolenia na użytkowanie). Jak już wyżej wspomniano, nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie, skoro wobec wszczęcia postepowania w 1997 r. zastosowanie znajdzie tu art. 7 ust. 1 nowelizacji 2003. Z przepisów PB w zw. z art. 7 ust. 1 nowelizacji 2003, a zatem w wersji sprzed 11 VII 2003 r., wynika jednoznacznie, że możliwość legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego nie jest uzależniona od opłaty legalizacyjnej (zob. art. 48 i n. PB w wersji sprzed 11 VII 2003 r.). Stąd też stanowisko organów, stwierdzające w okolicznościach sprawy istnienie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej, narusza art. 7 ust. 1 nowelizacji 2003 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i bez znaczenia jest już tu różnica stanowisk organów co do wysokości tej opłaty. W rezultacie należało uchylić zaskarżone postanowienie DWINB jak i poprzedzające je postanowienie PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić wyrażoną wyżej ocenę co do podstaw prawnych, według których należy dokonać oceny samowolnie wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zwraca uwagę, że niezasadne są zarzuty podnoszące naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Skoro sam projekt budowlany powykonawczy przedłożony przez skarżącego w toku postępowania przed PINB wskazuje jednoznacznie, że budynek domku letniskowego powstał w latach 1996/1997 w obrysie i w formie wcześniej spalonego budynku (str. 20), to zarówno PINB jak i DWINB miały podstawy uznać, że obiekt powstał w tym właśnie okresie. Tego rodzaju ustalenie nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 80a § 1 kpa. Tak samo nie można się zgodzić, jakoby w sprawie naruszono art. 7a w zw. z art. 8 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że zagubienie wcześniejszych akt postępowania, poprzedzających postępowanie o ustalenie opłaty legalizacyjnej uzasadnia nałożenie na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Abstrahując od prawidłowości kwalifikacji prawnej tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim stwierdzić, że organy w żadnym miejscu nie wiązały podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej z faktem zaginięcia akt postępowania prowadzonego przez Burmistrza. Także zarzut naruszenia art. 49d ust. 1 pkt 2 lit.a PB w wersji aktualnie obowiązującej nie może zostać uwzględniony. Z przyczyn wskazanych wyżej nie znajduje on bowiem zastosowania w okolicznościach sprawy. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów, tj.: uiszczonego wpisu od skargi (450 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) .