II SA/Wr 2025/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Uzasadnienie. Decyzją nr [...], z dnia [...]. znak [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę, na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej w O., ulica [...], dla inwestycji polegającej na przeniesieniu kurka głównego gazu na zewnątrz budynku wraz z wymianą przewodów gazowych w piwnicy budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O. Organ I instancji, jako podstawę prawną, wskazał przepisy art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.). Załącznikiem do decyzji był projekt budowlany. W uzasadnieniu Prezydent, nawiązując do zgłoszonego w trakcie postępowania przez S. S. zarzutu niecelowości wymiany instalacji, wobec jej szczelności, stwierdził że nie jest uprawniony do badania celowości inwestycji objętej wnioskiem. Zdaniem organu, brak zgody S. S. na inwestycję nie może być powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zarząd nieruchomością i większość Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażają zgodę na tę inwestycję. Stanowi to dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymagany do udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu S. S. podniósł, że budynek przy ulicy [...] przeszedł poważny remont w latach 1994 – 1995. Odwołujący się oświadczył, iż nie sprzeciwia się wyprowadzeniu kurka gazowego na zewnątrz, ale firmie która miała to wykonać. Zarzucił sfałszowanie dowodów w sprawie, w tym uchwały Wspólnoty z dnia 27 lutego 2002 r. S. S. dodał, że był na tym zebraniu. Z uwagi na termin odwołania nie może przedstawić dowodów, ale przedłoży je, gdy powołana zostanie komisja do zbadania sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnotował, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140) oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.903). Zdaniem organu odwoławczego, inwestor wykazał się, zgodnie z art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, dowodem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając zgodę właścicieli mieszkań na remont instalacji gazowej z dnia 27 lutego 2002 r., wyrażoną większością głosów właścicieli lokali (w budynku znajduje się tzw. duża wspólnota). Zarzuty odwołującego się nie dotyczą treści decyzji, lecz wyboru firmy, która ma wykonać prace budowlane objęte tą decyzją oraz rozliczeń finansowych Wspólnoty i jej działalności. Nie są one przedmiotem badania przez organ. Mogą być one badane przed sądem powszechnym lub przed samą Wspólnotą, która może – na mocy art. 20 ust.2 ustawy o własności lokali – na mocy uchwały odwołać lub zawiesić w czynnościach Zarząd lub poszczególnych jego członków. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. S. zarzucił A. Z. dostarczenie do Urzędu Miasta [...] niezgodnej uchwały członków Wspólnoty Mieszkaniowej, przy [...] w O. Dodał, iż według Zakładu Gazowniczego w O., granica własności tego Zakładu przebiega w miejscu kurka głównego. Pozostałe dowody skarżący zobowiązał się przedstawić w sądzie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na okoliczności omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podtrzymał argumentację zawartą w tym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Dalsze rozważania poprzedzić trzeba jednoznacznym określeniem spornego zamierzenia budowlanego, które to określenie powinno nawiązywać do ustawowych definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Kwestia ta jest o tyle istotna, że warunkuje prawidłowość weryfikowanej procedury administracyjnej, a przecież w decyzjach organów obu instancji nie sprecyzowano, w odniesieniu do pojęć zdefiniowanych w art. 3, omawianego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem opis robót zawarty w decyzji I instancji oraz w projekcie budowlanym: "przeniesienie kurka głównego gazu na zewnątrz budynku wraz z wymianą przewodów gazowych w piwnicy budynku mieszkalnego" pozwala na jednoznaczną kwalifikację zamierzonych robót, jako remontu instalacji gazowej. Przeniesienie, w ramach remontu, kurka głównego instalacji gazowej na zewnątrz budynku było jedynie efektem dostosowania instalacji do wymogów przepisu § 159 ust.2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm.). Nie stanowiło natomiast przebudowy obiektu budowlanego – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Ustawa – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., w art. 28, ustanowiła regułę obowiązku uzyskiwania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Remont, czyli wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), jest zaś zaliczany do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Od wspomnianej reguły Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje wymienione w tej ustawie wyjątki. Do tych wyjątków należy brak obowiązku uzyskania pozwolenia na remont obiektu budowlanego. Z przepisu regulującego zwolnienie, co do zasady, od obowiązku uzyskania pozwolenia na remont, wynika jednocześnie iż zwolnienie to nie obejmuje remontu instalacji gazowych w obiektach budowlanych (art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego). Wśród obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się wymóg wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dołączenia do wniosku dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust.4 pkt 2 oraz art. 33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego). Przed odpowiedzią na pytanie, czy inwestor wykazał to prawo, nawiązać trzeba do statusu prawnego obiektu budowlanego, w którym zaprojektowano remont instalacji gazowej. Sporna nieruchomość stanowi działkę gruntu nr A, o powierzchni 0,0245 ha, zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Budynek jest przedmiotem współwłasności. W budynku tym liczba lokali mieszkalnych jest większa, niż siedem. Jak wynika z art. 19 ustawy z dnia 24 sierpnia 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.903 ze zm.), do zarządu taką nieruchomością wspólną nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności. W tej sytuacji pierwszeństwo, przed normami art. 199 i nast. Kodeksu cywilnego, mają przepisy art. 18 – 33 ustawy o własności lokali. Przepisy te określają prawne formy artykułowania woli wspólnoty mieszkaniowej utworzonej przez właścicieli lokali (art. 6 ustawy o własności lokali). Według art. 22 ust.1 omawianej ustawy, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu wymienione są w art. 22 ust.3 ustawy o własności lokali. Od razu skonstatować przyjdzie, iż nie jest to wyliczenie enumeratywne. Świadczy o tym użycie w przywołanym przepisie zwrotu: "w szczególności". Zakwalifikowanie spornego remontu instalacji gazowej do jednej z wyżej wymienionych grup czynności zarządczych nie jest zatem możliwe wyłącznie w oparciu o interpretację gramatyczną przepisu art. 22 ust.3 ustawy o własności lokali. Wykładnia systemowa i celowościowa pozwalają na sięgnięcie do pojęć ukształtowanych na gruncie Kodeksu cywilnego. Czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną stanowią przedmiot regulacji art. 201 kc oraz art. 199 kc. Ten ostatni przepis wymienia wprost jedną czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu – rozporządzanie rzeczą wspólną. Inne czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu muszą być więc tak samo istotne dla rzeczy wspólnej, jak rozporządzanie nią. Czynnościami zwykłego zarządu są zaś czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja (por. Stanisław Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996 r., str. 202). Podkreślić przy tym trzeba, iż w braku wyczerpującej definicji ustawowej pojęć: czynność zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, o tym, czy dana czynność może być zaliczona do określonych czynności, decydują okoliczności konkretnej sprawy i zespół obiektywnych kryteriów, pozwalających ustalić ważność danej czynności dla losów rzeczy wspólnej. Wśród tych kryteriów nie można pominąć kryterium kosztów. W odniesieniu do remontów można powiedzieć, że jeśli nie powoduje on wysokich kosztów i ma na celu utrzymanie rzeczy w stanie umożliwiającym normalne korzystanie z niej, będzie stanowił czynność zwykłego zarządu. Kapitalny remont rzeczy, z którym związane są znaczne wydatki, przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną (por. Marcin Uliasz "Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Cz. I", Monitor Prawniczy 2002 / 18 / 825 – 827). O ważności czynności może świadczyć także podleganie tej czynności szczególnej regulacji administracyjnej, jaką jest reglamentacja wynikająca z przepisów prawa powszechnie obowiązujących, w tym wypadku norm Prawa budowlanego. Konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na remont instalacji gazowej wskazuje na niecodzienny charakter czynności, wymagający wypowiedzenia się członków wspólnoty w formie uchwały. Przenosząc te rozważania do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie zauważyć należy, iż całkowita wymiana rur instalacji gazowej w piwnicy budynku z wyprowadzeniem kurka głównego z piwnicy na ścianę zewnętrzną, pociągająca za sobą wydatek około pięciu tysięcy złotych, na przeprowadzenie której wymagane było pozwolenie organu administracji architektoniczno – budowlanej, była czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Oceny tej nie zmienia fakt konieczności wymiany rur, spowodowanej ich nieszczelnością. Taka kwalifikacja projektowanych robót nie była kwestionowana przez inwestora, skoro Wspólnota Mieszkaniowa podjęła uchwałę o wyrażeniu zgody na inwestycję. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na dokonanie, w nieruchomości wspólnej, czynności stanowiącej roboty budowlane, do przeprowadzenia których inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, świadczyła, w świetle art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), o dysponowaniu przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji współwłaściciel nieruchomości, jakkolwiek legitymowany do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym i sądowym (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 1940 / 99 niepubl.), nie mógł uzależnić prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od swojej indywidualnej zgody (poza wyrażeniem swego stanowiska podczas podejmowania uchwały przez Wspólnotę). Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazać trzeba, że ocena zgodności z prawem uchwały Wspólnoty o wyrażeniu zgody na roboty budowlane nie należała do organów administracyjnych i nie należy do sądu. Uchwała podlegała zaskarżeniu do sądu powszechnego, przez właściciela lokalu, w trybie art. 25 ust.1 ustawy o własności lokali. Przed ewentualnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na roboty budowlane, uchwała ta stanowiła, w czasie rozstrzygania, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidziany przepisem art. 33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt II SA / Ka 2810 / 00 niepubl.). Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy także rozstrzyganie sporów miedzy zarządem wspólnoty mieszkaniowej, a jej członkami. Jest to bowiem spór o charakterze cywilnoprawnym, a jako taki podlega kognicji sądów powszechnych (art. 18 – 33 ustawy o własności lokali oraz art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.