II SA/Wr 203/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant aplik. radc. Marzena Pławucka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego w D. na działce nr [...], obręb Centrum I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedmiotem skargi M. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest w/w decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...]r., Nr [...] uchylającą decyzję tego organu Nr [...] z dnia [...]r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę M. S., na realizację pawilonu gastronomicznego na Rynku w D. na działce nr [...] obręb Centrum. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora – M. S., z dnia [...]r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego w D. na działce nr [...] obręb Centrum, Starosta D. decyzją Nr [...] z dnia [...]r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W trakcie prowadzonej realizacji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., Kierownik Delegatury w W., D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., wystąpił z pismem z dnia [...]r. w którym poinformował, iż w czasie wizji lokalnej stwierdzono, że pawilon gastronomiczny realizowany na działce nr ewidencyjny [...] obręb Centrum w D., w istotny sposób odbiega formą od przyjętego rozwiązania projektowanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem Nr [...], z dnia [...]r. wstrzymał wykonanie robót budowlanych przy budowie pawilonu gastronomicznego i następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...]r., niezbędnej dokumentacji. Odnosząc się do otrzymanego do wiadomości postanowienia, Kierownik Delegatury w W., D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., w piśmie L.dz. [...] z dnia [...]r., poinformował organy nadzoru budowlanego, iż w wydanym postanowieniu, jest mowa wyłącznie o zastosowanych materiałach, natomiast organ nie odnosi się do formy zrealizowanego obiektu, która w istotny sposób odbiega od założeń projektowych. Uważa, że zmiany są niedopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia, i dlatego wnioskuje o wydanie nakazu rozbiórki obiektu w częściach, które zrealizowano niezgodnie z projektem. W oparciu o informacje zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. Nr [...] z dnia [...]r., w którym stwierdza się, że M. S. nie posiadając stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dokonał istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego decyzją Starosty D., Nr [...] z dnia [...]r., projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, Starosta D. decyzją znak [...] z dnia [...]r., na podstawie art. 36 a ust.1 i 2 Prawa budowlanego, uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...]r. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody D. złożył M. S . W odwołaniu skarżący podnosi, iż organ bardzo ogólnie uzasadnia, że realizacja w znaczący sposób odbiega od zatwierdzonego projektu. Zdaniem M. S. zmiana dotyczy tylko wymiaru okien. W chwili obecnej okna wykonane są zgodnie z projektem, a do zakończenia budowy pozostało tylko wykonanie robót wykończeniowych. Uważa więc, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę jest krzywdzące. Organ odwoławczy analizując akta sprawy stwierdził, iż zgodnie z art. 36 a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia wymienionego powyżej przepisu ust. 1 właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., Nr [...] z dnia [...]r, w wyniku przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli, stwierdzono istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Dokonane zmiany polegające na: - w elewacji wejściowej 4 otwory okienne o wym. 186.0 x130.0 wykonano jako 6 otworów okiennych o wym. 0.50 x 0.54, - w elewacji bocznej zachodniej otwory okienne o wym. 100.0 x 130.0 i 186.0 x130.0 wykonano jako 2 otwory o wym. 44.0 x 54.0 oraz zamurowano otwór drzwiowy, - w elewacji bocznej wschodniej otwory okienne o wym. 100.0 x 130.0 i 186.0 x130.0 wykonano jako 2 otwory o wym. 44.0 x 54.0, - ściany pomiędzy elementami konstrukcyjnymi wykonano z cegły zamiast ścian warstwowych obitych dwustronnie wodoodporną płytą prasowaną typu OSB 0 gr. 20 mm z wypełnieniem prasowaną wełną mineralną gr. 10 cm., nie posiadały zgody projektanta ani służb konserwatorskich. Wykazany zakres zmian spowodował zdaniem organu inny od zamierzonego przez projektanta, wygląd obiektu, zmianę jego walorów estetycznych co w konsekwencji doprowadziło do powstania nowej formy architektonicznej. Stanowi to ewidentne i istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Wprowadzone zmiany nie powinny mieć miejsca również z powodu, iż obiekt usytuowany został w obrębie staromiejskiego rynku, w granicach I strefy ochrony konserwatorskiej i rozwiązaniem nawiązywał do istniejącego w sąsiedztwie pawilonu. Jednocześnie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, było poprzedzone zaopiniowaniem zamierzenia przez służby konserwatorskie (postanowienie Nr [...] z dnia [...]r.) w oparciu o przedstawiony projekt budowlany. Stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę, narusza przepisy art. 36 a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, i wiąże się z obowiązkiem uchylenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielił zatem podjęte rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy decyzję tegoż organu. W skardze na powyższą decyzję M. S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że wydana decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa. Zdaniem skarżącego przytoczone przez organ odwoławczy argumenty nie są poparte dowodami, gdy zaś kwestia związana z otworami okiennymi i drzwiami jest już nieaktualna. Nadto M. S. podniósł, iż cały problem tkwi w negatywnym nastawieniu Burmistrza D. do realizowanej przez skarżącego inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty D. z dnia [...]r., Nr [...] - narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art.7 k.p.a./, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego / art.77 § 1 i art.80 k.p.a./, jak i naruszeniu przepisu art.10 § 1 k.p.a. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania opisanej wyżej decyzji z dnia [...]r., Nr [...] w oparciu o przepis art.36a ust. 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./. Zgodnie zaś z art.36a ust.1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku zaś naruszenia tegoż przepisu, właściwy organ w myśl art.36a ust.2 Prawa budowlanego, uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższa regulacja oznacza, że przesłankami do wydania względem M. S. decyzji w oparciu o cyt. wyżej przepis art.36a ust.2 Prawa budowlanego, było ustalenie, że skarżący nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wykazanie, że przedmiotowe odstąpienie miało charakter istotnych odstępstw. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w wydanej decyzji powołał się jedynie ogólnie na informacje zawarte w pismach Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków we W. Delegatura w W. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r., Nr [...]. W istocie przyjąć należy, że w decyzji organu pierwszej instancji brak jest uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego. Wprawdzie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przytoczył już ustalenia zawarte w uzasadnieniu w/w postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r., niemniej jednak nie można przyjąć, że tym samym orzekające w niniejszej sprawie organy wykazały istnienie przesłanek o których jest mowa w cyt. wyżej art.36a ust.1 Prawa budowlanego, co stanowi dodatkowo naruszenie przepisu art.107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady nie dostrzegając wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji i jednocześnie sam dopuścił się naruszeń prawa. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Art. 81 k.p.a. stanowi zaś, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a tego w rozpoznawanej sprawie należycie nie uczyniono. Z analizy akt sprawy nie wynika, by organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, jak również nie wynika by zapoznał skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym niewątpliwie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441). Z zasadą określoną w art.10 & 1 k.p.a. pozostaje w związku przepis art.81 k.p.a., który to stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione /por. wyrok NSA z 7 listopada 1988r., sygn.akt IV SA 701/88, niepublik./. Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że z akt sprawy nie wynika także, by w sprawie zostało wszczęte postępowanie zgodnie z przepisem art.61 § 4 k.p.a. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również fakt, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r., Nr [...], do którego odwołują się w zaskarżonych decyzjach oba organy, wydane w oparciu o przepis art.81c ust.2 Prawa budowlanego, ma jedynie charakter dowodowy w sprawie prowadzonej przed organem nadzoru budowlanego. Postanowienie to świadczyło jedynie o tym, że przed organem nadzoru budowlanego nie zostało jeszcze zakończone / decyzją/ prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie budowy przez skarżącego pawilonu gastronomicznego w D. ul.R. /działka [...]/. W aktach sprawy brak jest także protokołu z kontroli /oględzin/ z dnia [...]r., a do którego ustaleń odwołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. w opisanym wyżej postanowieniu Nr [...], a także orzekające w niniejszej sprawie organy, gdy zaś nie jest wiadomym, czy skarżący brał udział w oględzinach spornej budowy /art.79 k.p.a/. Mając na uwadze powyższe, a także, iż omawiany przepis art.36a Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji , nie definiował co należy rozumieć pod pojęciem : " istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" , co oznaczało, że stwierdzone odstępstwa podlegały ocenie organu w ramach tzw."uznania administracyjnego", to powinnością organów przed wydaniem zaskarżonych decyzji było ustalenie w niniejszej sprawie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, czyli m. innymi przeprowadzenie z udziałem skarżącego oględzin spornej budowy, jako, że dopiero wówczas można byłoby stwierdzić, czy zachodziły w sprawie przesłanki do wydania decyzji z zastosowaniem w/w przepisu art.36a ust.2 Prawa budowlanego. Rozpoznając na nowo niniejszą sprawę organ administracyjny winien rozpatrzyć wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności powoływanie się skarżącego w odwołaniu na wykonywanie robót zgodnie z projektem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a.