II SA/Wr 2034/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusza Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005r. sprawy ze skargi Z. I. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego oddala skargę Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...]na podstawie art. 37 n ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (J.t. z 2003r. Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2002r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793) i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. I. od decyzji Starosty Powiatu w D., z dnia [...]r" znak: [...], orzekającej o zwieszeniu od [...]r. prawa do zasiłku przedemerytalnego - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że zaskarżoną decyzją orzeczono o zawieszeniu Z. I. prawa do zasiłku przedemerytalnego od [...]r., ponieważ [...]r. przedstawił zaświadczenie Burmistrza Miasta B., nr [...], o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i jej rozpoczęciu [...]r. W odwołaniu od tej decyzji Z. I. wnosi o jej uchylenie w całości, zarzucając sprzeczność ustaleń będących podstawą do wydania decyzji ze stanem faktycznym w uzasadnieniu stwierdzając, iż uważa, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie jest równoznaczny z podjęciem takiej działalności, jeżeli osoba faktycznie nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji, za czym, jego zdaniem, przemawia przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który według Z. I., jednoznacznie wskazuje, że data rozpoczęcia działalności gospodarczej wskazana w zgłoszeniu do ewidencji, nie jest jedyną przesłanką do stwierdzenia, że działalność taka została podjęta. Odwołujący podnosi, że aby faktycznie podjąć działalność gospodarczą (w rozumieniu prawnym) należy uzyskać statystyczny numer identyfikacyjny REGON - nadawany przez Urząd Statystyczny - oraz numer identyfikacji podatkowej nadawany przez właściwy Urząd Skarbowy, a dokumenty te odwołujący uzyskał odpowiednio [...]r. i [...]r. Z dokumentów tych oraz z formularza ZUA, dotyczącego zgłoszenia do ubezpieczenia, z dnia [...]r. oraz z umowy rachunku bankowego z dnia [...]r. wynika jednoznacznie, dla odwołującego, że podjęcie przez niego działalności gospodarczej nastąpiło rzeczywiście dopiero w dniu [...]r., a nie [...]r. i w tych okolicznościach zaskarżoną decyzję należy uznać za nieuzasadnioną. Do odwołania Z. I. dołączył kserokopie zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON z dnia [...]r., potwierdzenia zgłoszenia rejestracyjnego podatnika podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego z dnia [...]r., umowy rachunku bankowego z dnia [...]r. oraz formularza ZUA określającego datę powstania obowiązku ubezpieczenia od dnia [...]r. Na podstawie akt sprawy, przekazanych przez organ I instancji, ustalono, że Z. I. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w D. dnia [...]r., po okresie pozostawania w stosunku pracy od [...]r. do [...]r., a umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn dotyczących pracodawcy udokumentował łączny okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lata, [...] miesiące i [...] dzień, w tym w warunkach szczególnych [...] lat, [...] miesięcy oraz [...] dni, przedstawił zaświadczenie dotyczące wynagrodzenia za ostatnie dwanaście miesięcy, które wynosiło przeciętnie [...]zł miesięcznie, złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego i decyzją z dnia [...]r. nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r., w wysokości [...]zł miesięcznie, podlegającej waloryzacji na zasadach ustawowych. W dniu [...]r. odwołujący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w D. Filia w B. w celu zgłoszenia rozpoczęcia działalności gospodarczej, przedstawił zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...]r., nr [...], z datą rozpoczęcia działalności od [...]r. i jak wynika z notatki sporządzonej, w tym dniu, przez pracownika PUP odmówił złożenia pisemnego oświadczenia i wyjaśnienia nieterminowego zgłoszenia rozpoczęcia działalności. Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 37 n ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.12.2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o stawieniu zatrudnienia absolwentom szkół prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności. Analizując wszystkie dokumenty zebrane w sprawie, w tym dołączone do odwołania, należy uznać, że decydujące znaczenie dla określenia daty, od której prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności ma dokument określający fakt zgłoszenia do ewidencji i wskazujący datę rozpoczęcia działalności tj. w przypadku odwołującego, wydane po dokonaniu przez niego, stosownie do zapisów art. 88 a i art. 88 b ustawy z dnia 19.11.1999r. prawo o działalności gospodarczej, zgłoszenia do ewidencji, zaświadczenie Burmistrza Miasta B. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z dnia [...]r., pod nr [...]w którym wskazano jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej dzień [...]r. i zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że to z tą datą należało zawiesić odwołującemu prawo do zasiłku przedemerytalnego. Skoro odwołujący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej z innym dniem, aniżeli wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji to miał obowiązek zgłosić zmianę stanu faktycznego w trybie i terminie określonym w art. 88 d ustawy prawo o działalności gospodarczej, nie dokonał tego jednak, dlatego nie sposób zgodzić się z zarzutami zawartymi w odwołaniu. Nie można również przyjąć w pełni poglądów odwołującego dotyczących interpretacji wyż. cyt. art. 37 n ust. 2 pkt 1 w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego Z. I. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art.37n ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz sprzeczność ustaleń będących podstawą do wydania decyzji ze stanem faktycznym, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący powtórzył argumenty przytoczone w postępowaniu odwoławczym. Stwierdził, iż przyznaje, że przez nieznajomość przepisów nie dopełnił obowiązku dokonania stosownej zmiany w ewidencji działalności gospodarczej, jednakże zaniechanie to - w kontekście powołanych przepisów - nie powinno mieć decydującego wpływu na decyzję, tym bardziej, że przekazał Powiatowemu Urzędowi Pracy istotne dokumenty pozwalające jednoznacznie stwierdzić, że działalność tą rozpoczął dopiero w [...]r. Organ miał zatem pełną możliwość oceny stanu faktycznego i powinien wydać decyzję o zawieszeniu prawa do zasiłku od dnia [...]r., a nie od dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 37"n" ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powołanej wyżej w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy (...) o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności. Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy stwierdzić, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005r., sygn. K 19/02, ogłoszonym w Dz. U. nr 59, poz. 517 orzeczono, że "art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r., powołanej wyżej, w części, w jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji". Wyrok ten nie mógł mieć wpływu na wynik orzeczenia sądowego, gdyż: 1) zakwestionowana część art. 11 ust. 2 ustawy nie stanowiła składnika podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2) powołany przepis zastosowano tylko w części niezakwestionowanej przewidującej dla osób, które nabyły przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z 17 grudnia 2001r. prawo do zasiłku przedemerytalnego (w związku z jego likwidacją od dnia 1 stycznia 2002r.) dalsze zachowanie tego prawa na dotychczasowych zasadach. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się w istocie do zdefiniowania terminu "pojęcie pozarolniczej działalności". Zdaniem skarżącego wyrażonym w treści skargi oraz w piśmie uzupełniającym z dnia [...]r. "podjęcie" działalności nie jest równoznaczne z uzyskaniem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (który ma wyłącznie charakter ewidencyjny i informacyjny), lecz związane jest z rzeczywistym wykonywaniem zgłoszonej działalności. Zdaniem organu decydujące znaczenie w sprawie ma dokument określający fakt zgłoszenia do ewidencji i wskazujący datę rozpoczęcia działalności. Należy zauważyć, że rozważany zwrot występuje także w treści art. 2 ust. 1 pkt 2"f" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, pozwalając na uznanie za bezrobotnego m.in. takiej osoby, która "nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (...)". Znaczenie tego pojęcia było przedmiotem analizy w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 5/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 47). Po dokonaniu przeglądu orzecznictwa interpretującego znaczenie tego pojęcia na gruncie przepisów poprzedzających ustawę z 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdzono m.in., że rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. jest zsynchronizowane z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 23 grudnia 1988r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.), która wyraźnie rozróżnia zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji i wpis do ewidencji od faktycznego podjęcia (rozpoczęcia) działalności gospodarczej. Zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji jednak powinno zawierać, oprócz innych danych, także wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności. Ponadto osoba, która uzyskała wpis do ewidencji, może zmieniać dane zawarte w zgłoszeniu do ewidencji, a więc także skazaną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, jednakże ma obowiązek zgłosić te zmiany organowi ewidencyjnemu. Z powodu treści tych obowiązków wykazanie przez osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, iż nie podjęła działalności gospodarczej, jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Mimo że przedmiotowa decyzja była podejmowana pod rządami ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz.1 178 ze zm.), to jednak, w myśl art. 88"a" ust. 1 powołanej ustawy do dnia 31 grudnia 2003r. podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne, w tym również wykonujące działalność gospodarczą na podstawie koncesji i zezwoleń, wymagało zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Na mocy art. 88"b" ust. 2 tego aktu prawnego, rozróżniało się we wskazanym okresie zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji i wpis do ewidencji od faktycznego podjęcia działalności gospodarczej. Zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji powinno było zawierać, oprócz innych danych, także wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności (art. 88"b" ust. 2 pkt 4). Na mocy art. 88"d" ustawy przedsiębiorca był obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, objęte danymi zawartymi w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 88b ust. 2, i powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian. Wśród zmian stanu faktycznego i prawnego objętych obowiązkiem zgłoszenia organowi ewidencyjnemu mieściła się również powinność zgłoszenia zmiany wskazanej daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Powyższe oznacza, że wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo zmiany stanu prawnego, zachowała swoją aktualność w stosunku do osób podlegających ustawie z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej do końca 2003r., zaś skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i aprobuje zawarty w niej wywód. Wychodząc z niespornej dyrektywy interpretacyjnej, iż nie można nadawać takim samym sformułowaniom w ramach tego samego aktu prawnego różnego znaczenia, jeżeli z tego aktu nie wynikają wskazówki pozwalające na różne rozumienie tych samych sformułowań różnych norm przyjąć należy, że rozważania i wnioski przyjęte w przytoczonej uchwale NSA znajdują zastosowanie do osób pobierających zasiłek przedemerytalny, które podejmują pozarolniczą działalność (gospodarczą). W sprawie jest niesporne, że skarżący przedstawił zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wskazujące dzień [...]r. jako termin jej rozpoczęcia (podjęcia), jak i to, że uchybił obowiązkowi zgłoszenia zmiany wskazanej daty rozpoczęcia tej działalności co nakazywało uznać, iż z podaną datą działalność tę podjęto. Zatem, z uwagi na obowiązki obciążające osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej stwierdzić należy, że wykazanie, iż działalności tej faktycznie nie podjęto musiałoby być związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji, czego skarżący nie uczynił. Uwzględniając powyższe, Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej w treści skargi, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.