II SA/Wr 204/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2008r. sprawy ze skargi D. i M. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta B. odmówił udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego handlowo- usługowo - biurowego przy ul. B. na działkach nr [...] i[...], gdyż inwestorzy nie usunęli nieprawidłowości wskazanych im postanowieniem, a w szczególności inwestycja jest niezgodna z zapisami planu miejscowego z 2001r. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem zgromadzony materiał nie pozwalał na potwierdzenie ocen organu I instancji, ponadto organ nakazał określone uzupełnienie projektu budowlanego. Decyzją z dnia[...] . Starosta ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż nadal inwestorzy nie uzupełnili projektu zagospodarowania działki, który jest nieczytelny i nie ma zaznaczonej komunikacji zewnętrznej (brak parkingów i utwardzonego dojazdu), zaś linie rozgraniczające nie odzwierciedlają stanu faktycznego, gdyż zostały naniesione według mylnego wypisu z planu miejscowego z 2001r., o czym inwestorzy byli informowani. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili bezpodstawność odmowy, bowiem oznaczenie różnych terenów przeznaczenia nastąpiło prawidłowo w dołączonym dodatkowo rysunku nr[...], kwestie parkingu i utwardzonego dojazdu wyjaśnił dodatkowy rysunek nr[...], zaś o istnieniu dojazdu przekonują dołączone do odwołania zdjęcia działki. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 35 prawa budowlanego i wskazał, że Starosta dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym z 2001r. , gdy tymczasem uchwałą Rady Miejskiej B. z [...] został uchwalony dla terenu obejmującego działkę inwestorów nowy plan miejscowy. Organ I instancji w ogóle nie dokonał więc tej oceny zgodności, przez co naruszył art. 35 ust. 1 ustawy. Projekt zagospodarowania terenu narusza §14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 12.04. 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie dojścia i dojazdu do działki i projektowanego budynku. Istnienie dojazdu nie wynika z rysunku nr[...]. Budzi wątpliwości stwierdzenie zawarte w opisie technicznym o istniejącym dojedzie od strony ul. B., gdyż dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej powinien stanowić zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który nie został zaznaczony na mapie. Z wyjaśnień inwestorów i dołączonych zdjęć wynika, że dojazd odbywa się nie przez zjazd, lecz przez chodnik. Organ zalecił dogłębne wyjaśnienie tej kwestii. Gdyby się okazało, że zjazd nie istnieje, wymagane będzie jego wybudowanie po uzyskaniu zezwolenia w drodze decyzji i uzyskaniu uzgodnienia z zarządcą drogi (art. 29 powołanej ustawy). Niezbędna byłaby wówczas zmiana wniosku o pozwolenie na budowę obejmująca budowę nowego zjazdu. Brak określenia w projekcie układu komunikacji wewnętrznej oznaczał naruszenie §8 ust. 3 rozporządzenia z 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). W projekcie brakuje rysunku nr [...], zaś rysunki nr [...] i uzgodnienie na rysunku nr [...] nie stanowią łącznie wymaganego określenia układu komunikacji. Osoby dokonujące zmian w projekcie powinny dołączyć aktualne zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 4 i art. 12 ust. 7 prawa budowlanego), gdyż ważność zaświadczenia jednego z projektantów upłynęła dnia [...] Z tych przyczyn organ i instancji powinien wezwać inwestorów do usunięcia powyższych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy, przy czym dotychczasowe wezwanie nie określało w sposób szczegółowy elementów projektu niezgodnych z konkretnymi przepisami prawa oraz opierało się na przepisach nieobowiązującego planu miejscowego. Organ uznał, że ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie art. 138 §2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] ponownie u odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem skarżący nie złożyli od niej odwołania. Inwestorzy zaskarżyli natomiast do sądy administracyjnego decyzję odwoławczą z[...]. W skardze skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty zawarte w odwołaniu oraz dodatkowo wskazali, że tut. Sąd wyrokiem z dnia [...][...]stwierdził nieważności §150 planu miejscowego z 14.03.2007r. Projekt zagospodarowania działki obejmuje układ miejsc postojowych nowo projektowanych. Połączenie działek z drogą publiczną istnieje i dlatego nie zostało objęte projektem. Nie było konieczności aktualizowania zaświadczeń. Skarżący wyrazili pogląd, że treść wszystkich dotychczasowych decyzji dowodzi bezmyślności i złośliwości urzędników, zaś decyzja uchylająca prowadzi do niepotrzebnej przewlekłości postępowania. Do skargi dołączyli zdjęcia wjazdu i komunikacji na działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawę zgłosił się zawodowy pełnomocnik skarżących, który uzupełniająco wniósł o uchylenie ponadto decyzji organu I instancji z dnia [...] zarzucając dodatkowo naruszenie art. 107§3 k.p.a. wskutek niedostatecznego rozważenia zarzutów zawartych w odwołaniu, nieuzasadnione niezastosowanie art. 136 k.p.a. oraz pominięcie skutków prawnych wyroku uchylającego ustalenia planu odnoszące się do działek skarżących, w tym przede wszystkim skutku w postaci przywrócenia aktualności planu miejscowego z 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli legalności w nin. sprawie była decyzja odwoławcza wydana na podstawie art. 138§2 k.p.a. i dlatego należało w pierwszym rzędzie sprawdzić prawidłowość stosowania tego przepisu i oceny organu o niedopuszczalności stosowania art. 136 k.p.a. Kontroli tej Sąd dokonał według stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonej decyzji. Nie miało znaczenia, że obecnie interes prawny skarżących powinien być realizowany przez podważenie decyzji odmownej organu I instancji wydanej na skutek decyzji zaskarżonej bądź przez złożenie nowego wniosku o pozwolenie na budowę realizującego wymagania organu. Wobec uznania decyzji zaskarżonej za prawidłową Sąd nie rozważał ponadto, czy uzasadnione byłoby stosowanie art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji kończącej postępowanie administracyjne w nin. sprawie. Jak już zaznaczono, decyzja zaskarżona nie zawierała wad wymienionych w art. 145§1 p.p.s.a., w szczególności zaś nie została wydana z naruszeniem art. 138§2 i 136 k.p.a. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy przedmiot ocen organu. Organ I instancji oceny takiej w ogóle nie przeprowadził, zaś jej dokonanie w ogóle stało się skomplikowane wobec stwierdzenia nieważności szczegółowych ustaleń planu odnoszących się do działki inwestorów. Oczywiście po wyroku orzekającym to stwierdzenie, nie powróciły do mocy prawnej ustalenia uchylonego planu miejscowego z 2001r. Powstał problem, czy możliwe było dokonanie omawianej oceny w oparciu jedynie o ogólne ustalenia nowego planu, czy należało raczej odczekać do chwili uzupełnienia planu o brakujące zapisy. Wymagało zastanowienia, czy omawiana ocena powinna być dokonywana od początku przez dwie instancji, czy też, skoro chodziło tutaj o stosowanie prawa materialnego (którym niewątpliwe jest plan miejscowy), wystarczające byłoby jej jednorazowe przeprowadzenie przez organ odwoławczy .Rozstrzygające powinno być spostrzeżenie że stosowanie prawa materialnego w odniesieniu do niewymagających uzupełnienia ustaleń faktycznych, niewątpliwie nie oznacza prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu organ odwoławczy wskazał jednak następnie na elementy materiału sprawy wymagające uzupełnienia, gdy niewystarczające byłoby jedynie dodatkowe postępowanie w tym celu (art. 136 k.p.a.), dotyczące zupełności projektu budowlanego. Organ trafnie zwrócił tutaj uwagę na wymagania ustawowe wynikające z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 3 lit.b oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i związane z tym szczegółowe postanowienia §8 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz §14 warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w nawiązaniu do art. 4 pkt 8 i art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r Nr 19, poz. 115 ze zm.), a dotyczące dostępu działki do drogi publicznej oraz określenia układu komunikacji. Konieczność wyjaśniania tych okoliczności, a po ich wyjaśnieniu, konieczność oczekiwania na uzupełnienie projektu budowlanego i zmianę wniosku o pozwolenie na budowę, wraz z dużym prawdopodobieństwem wystąpienia zagadnień wstępnych wytrzymujących postępowanie organu, przesuwały ciężar wyjaśnienia nowych istotnych okoliczności faktycznych w kierunku postępowania organu I instancji. W kwestii posiadania aktualnego zaświadczenia (art. 12 ust. 7 prawa budowlanego) rację miały obie strony, gdyż niewątpliwe wymagane było ono w przypadku dokonywania zmian w projekcie po terminie ważności zaświadczenia, co jednak samo przez się nie uzasadniałoby stosowania art. 138§2 k.p.a. Jednak brak zaświadczenia stanowił tutaj jedynie kolejny element wymagający uzupełnienia, gdy uzasadnione powody stosowania art. 138§2 k.p.a. już wystąpiły (por. wyrok NSA II OSK 832/06 z 23.05.2007r. Lex nr 337409). Wymaga jeszcze zastrzeżenia, że od inwestorów nie wymaga się wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie dojazdu do działki, a jedynie wyjaśnienia źródła własnego uprawnienia do korzystania z faktycznie urządzonego dojazdu przez cudzą działkę, nie mającego charakteru drogi, a oprócz tego, dostosowania projektu do wymagań ustawowych odnośnie komunikacji wewnętrznej. Wymaga podkreślenia, że kwestionowana decyzja wydana została na korzyść skarżących i w wyniku uwzględnienia złożonego przez nich odwołania, chociaż nie w wyniku uznania za zasadne każdego zawartych w nim zarzutów. Organ przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie mógł co do zasady wskazać na trafność twierdzeń faktycznych odwołujących się, co dopiero wymagało wyjaśnienia. Nie były więc uzasadnione zarzuty skarżących dotyczące sposobu odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, gdyż nie nastąpiło naruszenie zaskarżoną decyzją wymogów art. 107§3 k.p.a. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 17.11.08r.