II SA/Wr 204/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2023 r. Nr 1247/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi M. D. (dalej: strona, skarżąca) jest wskazane w sentencji postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), którym zostało w części uchylone i pozostałym zakresie utrzymane w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: PINB, organ egzekucyjny) z dnia 21 września 2023 r., nr 1792/2023, którą nałożono na stronę skarżącą oraz Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" (dalej: Wspólnota) grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. PINB nakazał skarżącej oraz Wspólnocie – jako właścicielom sąsiadujących nieruchomości – usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia oddzielającego te nieruchomości, usytuowanego na granicy działek, w terminie 4 miesięcy do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z 11 maja 2022 r. DWINB powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Na obecnym etapie w toku jest postępowanie w związku ze skargą kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu oddalającego skargę na decyzję DWINB. Upomnieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. organ I instancji wezwał skarżącą i Wspólnotę do wykonania nałożonego na nich obowiązku i zapłaty kosztów upomnienia. Następnie pismem z 15 czerwca 2023 r. wezwał zobowiązanych do udzielenia informacji w sprawie realizacji obowiązku. Odpowiedzi udzieliła tylko Wspólnota Mieszkaniowa. PINB w dniu 21 września 2023 r. wystawił tytuły wykonawcze w stosunku do obu zobowiązanych i wskazanym na wstępie postanowieniem nałożył grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją – na skarżącą 10.000 zł, na Wspólnotę Mieszkaniową 20.000 zł, z wezwaniem do ich wpłacenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania nałożonego decyzją obowiązku. Po rozpoznaniu zażaleń wniesionych przez oboje zobowiązanych, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez DWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, w części dotyczącej wysokości grzywny wymierzonej Wspólnocie i w tym zakresie organ II instancji orzekł co do istoty ustalając grzywnę na poziomie 10.000 zł. W pozostałym zakresie, to jest dotyczącym grzywny nałożonej na stronę skarżącą, postanowienie PINB zostało utrzymane w mocy. Uzasadniając tak zajęte stanowisko, DWINB powołał w pierwszej kolejności zasadę wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm. – dalej: upea) wskazując, że gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Podkreślił, że organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać lub w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która – po uzyskaniu statusu ostatecznej – podlega wykonaniu. W przypadku egzekucji obowiązku nałożonego na stronę skarżącą organ egzekucyjny miał do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Kierując się obowiązkiem wynikającym z art. 7 § 2 upea, stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, w ocenie DWINB nałożona grzywna spełnia ten wymóg. Organ II instancji zwrócił uwagę, że na podstawie art. 125 upea, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Dalej wskazał na unormowanie zawarte w art. 126 upea, zgodnie z którym, na wniosek zobowiązanego który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, w uzasadnionych przypadkach mogą być zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Z kolei w przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonany przez inną osobę niż zobowiązany, jednak na jego koszt i niebezpieczeństwo. W konsekwencji koszty zastosowania tego środka egzekucyjnego mogą znacznie przewyższyć koszt, jaki poniósłby sam zobowiązany wykonując obowiązek samodzielnie. Stąd organ II instancji wywiódł, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym łagodniejszym. DWINB wskazał, że przedmiotowa grzywna została nałożona na podstawie art. 121 § 2 upea, który przewiduje, że jej wartość w stosunku do osoby fizycznej nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty 50.000 zł. Zdaniem organu II instancji grzywna nałożona na skarżącą nie narusza wytycznych określonych w upea – należy ją uznać za prawidłową i zgodną z przepisami prawa. Co do grzywny nałożonej na Wspólnotę, DWINB stwierdził, że z uwagi na jej postawę oraz to, że egzekwowany obowiązek w takim samym stopniu spoczywa na Wspólnocie i stronie skarżącej, mimo że Wspólnota również nie wykonała tego obowiązku, zasadnym jest nałożenie grzywny w tej samej kwocie. Co do wysokości nałożonej grzywny, DWINB wyjaśnił, że zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Wskazał, że biorąc pod uwagę charakter nałożonego obowiązku oraz podejście zobowiązanych do jego wykonania, wysokość nałożonej grzywny jest optymalna. Zaznaczył też, że dla nałożenia grzywny celem przymuszenia nie ma znaczenia, czy zobowiązany posiada środki finansów na wykonanie obowiązku. Celem egzekucji administracyjnej jest skłonienie zobowiązanego do podjęcia takich działań, aby ciążący na nim obowiązek został wykonany, równocześnie nie bada się przyczyn zaistnienia obowiązku oraz okoliczności jego nałożenia. Organ II instancji zauważył również, że ani organ nadzoru budowlanego, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu który oddalił skargę na egzekwowaną decyzję nie wstrzymały jej wykonania, tym samym nałożony nią obowiązek podlega wykonaniu. Wstrzymaniem jego wykonania nie skutkuje również wniesienie skargi kasacyjnej na wyrok oddalający skargę na tę decyzję. Okoliczność nierozpoznania wniosku Wspólnoty o zmianę daty wykonania obowiązku, który wszczyna tryb nadzwyczajny w sprawie zmiany decyzji ostatecznej także nie powoduje wstrzymania wykonania tej decyzji. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu powyższemu postanowieniu organu II instancji strona skarżąca zarzuciła zastosowanie środka nadmiernego, który stwarza zagrożenie dla utrzymania jej rodziny, co jest sprzeczne z podstawowymi zasadami związanymi z postępowaniem egzekucyjnym w administracji. W związku z tym wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach. W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na decyzję z dnia 11 maja 2022 r. którą nałożony został egzekwowany obowiązek, gdyż od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalającego skargę została wniesiona przez skarżąca skarga kasacyjna. Tym samym, nie jest zasadne podejmowanie działań celem przymuszenia do wykonania tego obowiązku, którego legalność jest kwestionowana. Zauważyła, że organ postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r. z powodu niezakończonego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawiesił postępowanie administracyjne. W dalszych wywodach strona przedstawiła swoją sytuację finansową, majątkową i rodzinną argumentując zarzut zastosowania nadmiernego środka egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie nie stwierdzając podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w ramach autokontroli. W piśmie procesowym, wniesionym przez pełnomocnika strony skarżącej, sformułowany został wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 501/22, gdyż w ocenie strony od tego rozstrzygnięcia zależy wynik niniejszego postępowania. Ponadto złożone zostały wnioski dowodowe z pism skierowanych do L. Sp. z o.o. (zarządcy Wspólnoty), z rysunków z przekrojem aktualnego i planowanego stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością strony skarżącej, a także wniosek o przesłuchanie skarżącej na okoliczność jej trudnej sytuacji materialnej i niemożliwości wykonania nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania i oddalił wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Akt ten wyznacza Sądowi granice rozpoznania niniejszej sprawy, co wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., przy czym na podstawie tego przepisu Sąd nie jest związany wnioskami i granicami skargi. Oznacza to, że rzetelna kontrola sądowa wymaga zbadania sprawy, której dotyczy zaskarżony akt, pod kątem zgodności z wszystkimi przepisami prawa, które w tej sprawie miały zastosowanie na dzień wydania aktu. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie (w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a), przy uwzględnieniu kryterium legalności oraz zakreślonych granic sprawy (odnoszących się do przedmiotu nałożenia grzywny w celu przymuszenia) nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszały przepisy w sposób, który warunkowałby ich uchylanie. Podkreślić przy tym należy, że skargą objęte zostało postanowienie DWINB w części w jakiej utrzymywało w mocy postanowienie PINB o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia które wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym wskazać należy, że zastosowana przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanych obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przedmiotowej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja DWINB z dnia 11 maja 2022 r. a jego treścią jest usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia. Zaznaczyć trzeba – co słusznie też zaznaczył organ II instancji – że wykonanie powyższej decyzji nie zostało prawnie wstrzymane ani przez organ nadzoru budowlanego, ani w toku postępowania przed sądami administracyjnymi. Zaś stosownie do treści art. 61 § 1 p.p.s.a., samo wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Dopóki zatem wymieniona decyzja istnieje w obrocie prawnym (nie została wyeliminowana prawomocnym wyrokiem sądowym lub inną decyzją ostateczną), wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, zaś w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest – na mocy art. 6 upea – uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. W ocenie Sądu, przesłanka "uchylania się od wykonania obowiązków", określona w ww. art. 6 § 1 upea, w niniejszej sprawie została zrealizowana. Stosownie do brzmienia ww. przepisu, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Ustawa nie wyjaśnia, jak należy interpretować to pojęcie, jednakże w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że dla uznania, iż wystąpiła omawiana przesłanka, wystarczy sama bierność w wykonaniu obowiązku pomimo, że decyzja stała się wykonalna. W niniejszej sprawie wykonalność należy wiązać z upływem terminu wyznaczonego w decyzji z 11 maja 2022 r., tj. 4 miesiące od daty, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, termin ten upłynął bezskutecznie – żaden z zobowiązanych obowiązku nie wykonał w sytuacji, gdy od daty ostateczności decyzji do dnia nałożenia grzywny upłynęło niemal 18 miesięcy. W takich okolicznościach przepis art. 6 § 1 upea wręcz obligował PINB jako wierzyciela do podjęcia działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Unormowanie to formułuje bowiem jedną z ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego: obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji). Skoro bowiem wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, to w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem co do tego czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 629/20 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie wobec skarżącej grzywny celem przymuszenia prawidłowo zostały poprzedzone czynnościami, jakie przewidują przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji. Stosownie do treści art. 15 § 1 upea, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W niniejszej sprawie upomnienie takie zostało skierowane pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. i zawierało wszystkie elementy, aby mogło być uznane jako skuteczne upomnienie przedegzekucyjne: organ nadzoru budowlanego wskazał wyraźnie obowiązki, jakie skarżąca winna była wykonać oraz pouczenie o rygorze wszczęcia postępowania egzekucyjnego po bezskutecznym upływie 7 dni. Również tytuł wykonawczy z dnia 21 września 2023 r., którego wystawienie inicjuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego, odpowiada wymogom prawa i zostało skutecznie doręczone zobowiązanej 9 października 2023 r. Zaznaczyć trzeba, że PINB, nakładając grzywnę w celu przymuszenia wskazanym na wstępie postanowieniem, działał na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jako organ nadzoru budowlanego, który jest jednocześnie wierzycielem, lecz w charakterze organu egzekucyjnego. Jako wierzyciel, który domagał się wykonania obowiązku, występował do momentu wystawienia tytułu wykonawczego poprzedzonego upomnieniem skierowanym do zobowiązanych, będącym obligatoryjnym elementem legalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. PINB w roli organu egzekucyjnego jest związany treścią tytułu wykonawczego i na jego podstawie działa już wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jego obowiązkiem w powyższej roli jest przede wszystkim stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ww. ustawie, dobór takich środków, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego oraz badanie z urzędu dopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego (art. 7 § 1-3 upea). Stosownie do treści art. 7 § 3 upea, niedopuszczalne jest stosowanie środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Tymczasem w niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała miejsca. Przypisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji w żadnym razie nie obligują organu egzekucyjnego do badania okoliczności związanych z wykonaniem obowiązku, w tym jakie kroki podjęli zobowiązani celem jego realizacji. W niniejszej sprawie dla PINB istotne było to, że obowiązek nie został przez zobowiązanych wykonany i wypełnione zostały wszystkie prawem wymagane przesłanki do przystąpienia do egzekucji administracyjnej. Następie jego zadaniem było dobranie właściwego środka egzekucyjnego, który w danych okolicznościach był skuteczny i jednocześnie najmniej uciążliwy. W myśl przepisów upea zawartych w Dziale III, do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Prawidłowo DWINB zauważył w skarżonym postanowieniu, że w niniejszej sprawie zastosowanie mogły mieć tylko dwa pierwsze z wymienionych wyżej środków. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego, należy mieć na względzie wspomnianą już wyżej zasadę, wyrażoną w art. 7 § 2 upea, który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady. Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że organy zasadnie dokonały wyboru jako środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, który skład orzekający podziela, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero gdyby okazała się nieskuteczna, w drugiej kolejności może wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (por. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 767/08 – dost. jw.). Rozważając powyższą kwestię, nie można pominąć treści art. 122 § 2 upea, który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl bowiem art. 122 § 2 ww. ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów ponad te, które są związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie. To od zobowiązanego zależy, czy woli ją uiść i nadal nie wykonywać obowiązku, czy też wykonać obowiązek i wówczas nie będzie ponosić jej skutków w pełnym zakresie (umorzenie, zwrot w całości) lub w części (zwrot 75%). Należy bowiem uwzględnić, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. Słusznie w tym względzie DWINB – odnosząc się do argumentacji strony skarżącej związanej z jej sytuacją materialną, podniesioną w zażaleniu i powtórzoną w skardze – powołał w skarżonym postanowieniu regulacje zawarte w przepisach art. 125 i art. 126 upea. Wynika z nich po pierwsze, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 upea), a po drugie, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 upea). Z przepisów tych należy zatem wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwym od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. Niemniej, aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1208/17 – dost. jw.). Zagrożenie koniecznością uiszczenia wysokiej kwoty uznać należy za mobilizujące – bardziej opłacalne jest bowiem wykonanie obowiązku niż uiszczenie nałożonej grzywny. Z powyższych powodów przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji nie nakładają na organ egzekucyjny obowiązku badania możliwości płatniczych zobowiązanego, a jedynie dobór najmniej uciążliwego, lecz jednocześnie skutecznego środka egzekucyjnego. W rezultacie, wobec braku przepisów w tym zakresie, argumenty strony skarżącej odnoszące się do jej sytuacji finansowej i rodzinnej nie mogły podlegać analizie co do ich zasadności. W realiach niniejszej sprawy – zdaniem Sądu – zastosowany przez organ środek egzekucyjny jest najbardziej odpowiedni do przymuszenia strony do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną z dnia 11 maja 2022 r. Również wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanej. Podziela również Sąd stanowisko organu II instancji co do wysokości grzywny nałożonej na drugiego zobowiązanego, to jest Wspólnotę, tym bardziej, że kwestia ta nie jest sporna, a grzywna została wydana w granicach wyznaczonych przepisem art. 121 § 2 upea. Odnośnie wniosku o przeprowadzenie dowodów wymienionych w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego, konieczne jest odwołanie się do unormowania zawartego w art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, iż przeprowadzenie dowodów w postępowaniu administracyjnym może mieć miejsce tylko w bardzo ograniczonym zakresie i wyłącznie, gdy dowodem są dokumenty. Tym bardziej, że co do zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu administracyjnego bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia września 2024r., sygn. akt I OSK 791/23, dost. jw.). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że decyzja co do przeprowadzenia dowodu pozostaje w gestii sądu, przy czym oczywiście z przepisu tego należy również wywieść taki obowiązek, jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wniosek dowodowy tymczasem dotyczył po pierwsze, przesłuchania strony skarżącej, co jest niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, po drugie, zweryfikowania treści dokumentów, które nie miały żadnego znaczenia dla organu egzekucyjnego mającego wyłącznie zadanie wyegzekwowania obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego za pomocą środków przewidzianych prawem. Pisma skierowane do zarządcy Wspólnoty dotyczące usunięcia nieprawidłowości w ogrodzeniu dzielącym sąsiednie nieruchomości mogłyby stanowić ewentualnie dowód w sprawie administracyjnej dotyczącej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji nakładającej ten obowiązek poprzez zmianę terminu jego wykonania. W żadnym razie jednak nie mogą być uznane za dokumenty niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości w zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu wymuszenia wykonania obowiązku. W piśmie procesowym sformułowany został też wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej w przedmiocie decyzji z 11 maja 2022 r., będącej źródłem egzekwowanego obowiązku. Wniosek ten Sąd ocenił jako bezzasadny. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje fakultatywne zawieszenie postępowania sądowego, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzecznictwie sądowym, ukształtowanym na tle tej regulacji prawnej zwraca się uwagę, że ma ona zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1175/17 – dost. jw.). Taka zależność w przypadku skarżonego w niniejszej sprawie postanowienia oraz decyzji z 11 maja 2022 r. nie występuje. W postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną od wyroku, którym skarga na tę decyzję została oddalona przez tutejszy Sąd, przedmiotem podlegającym rozstrzygnięciu jest zgodność z przepisami prawa nałożenia spornego obowiązku. Niemniej – jak już wyżej zostało wskazane – na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie, a tym bardziej na dzień wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, decyzja nakładająca ten obowiązek pozostawała w obiegu prawnym i podlegała wykonaniu. Zatem rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego co do legalności tej decyzji nie ma znaczenia dla oceny zgodności z przepisami prawa postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, a więc w procedurze odrębnej od tej, w której egzekwowany obowiązek został nałożony. Całkowicie chybiona jest argumentacja strony powołującej się w tym względzie na zawieszenie postępowania administracyjnego postanowieniem DWINB z dnia 2 listopada 2022 r., z uwagi na wniesioną skargę kasacyjną. Należy zwrócić uwagę, że zawieszone postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 maja 2022 r. DWINB, który w tym odrębnym postępowaniu działa jako organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów regulujących postępowanie administracyjne (a nie postępowanie egzekucyjne w administracji), na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego był wręcz zobligowany do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Organ administracji publicznej zawiesza bowiem obligatoryjnie postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ulega zaś wątpliwości, że rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji z 11 maja 2022 r. pozostaje w ścisłym związku z badaniem jej legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podsumowując: zarzuty skargi oraz wnioski procesowe okazały się nieuzasadnione. Sąd, badając zgodność z prawem całej sprawy, w której wydane zostało zaskarżone postanowienie, nie dopatrzył się też innych naruszeń, które nakazywałyby uchylenie zaskarżonego aktu. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.