II SA/Wr 2042/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "H." S.A. we W. na decyzję Wojewody W. z dnia 28 września 1998 r. (...) w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją z dnia 31 grudnia 1997 r. (...) Prezydent W., powołując się na przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/, par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/, art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. zmieniającej ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 156 poz. 773/ oraz art. 104 Kpa ustalił dla "H." S.A. we W. dopuszczalny równoważny poziom hałasu przenikającego do środowiska w rejonie zabudowy mieszkaniowej ul. I. w wysokości: 50 dB/A/ w godzinach 6.00 - 22.00 40 dB/A/ w godzinach 22.00 - 6.00 70 dB/A/ - maksymalny krótkotrwały poziom dźwięku. W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze skargą mieszkańców z ul. I. na uciążliwy hałas emitowany do środowiska przez wentylatory odpylni zakładu, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przeprowadził w dniach od 29 do 30 października 1997 r. kontrolę źródeł hałasu, połączoną z wykonaniem pomiarów poziomu hałasu emitowanego w czasie pracy urządzeń zakładu. Ustalił, że ulicą I., która jest oddalona od ruchliwej ulicy G. o ok. 200 m. odbywa się ruch komunikacyjny o charakterze dojazdowym do budynków mieszkalnych znajdujących się w tym rejonie. Poziom tła akustycznego w porze nocnej jest niski i wynosi 39 dB. Równoważny poziom hałasu, zmierzony w punkcie pomiarowym usytuowanym przy zabudowie mieszkaniowej ul. I. 60 kształtuje się w granicy 46-46,3 dB/A/, co stanowi przekroczenie dopuszczalnych norm dla terenu otaczającego zakład o 6-6,3 dB/A/ w czasie pory nocnej. Emitowany do środowiska hałas przekracza więc dopuszczalne dla rozpatrywanego terenu wartości normatywne wynoszące 40 dB/A/. Wskazał, że stwierdzone przekroczenia obligują właściwy organ do wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu dla podmiotu emitującego, co wynika z art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wyjaśnił, że poziom hałasu ustalono na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami, przyjmując za właściwe dla rozpatrywanego terenu wartości określone w pkt 3a załącznika do rozporządzenia.. Przy ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu wzięto pod uwagę obecny sposób zagospodarowania terenu, który odpowiada charakterystyce i funkcji podanej w powołanym wyżej punkcie załącznika, a odnoszącym się do terenów zabudowy mieszkaniowej z niewielką liczbą sklepów i placówek usługowych, położonych w pobliżu ulic o natężeniu ruchu do 1000 pojazdów na godzinę. Mając powyższe na uwadze organ ten orzekł jak w osnowie wydanej przez siebie decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji "H." S.A. we W., wskazując na przepis art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. podnosząc, że dotknięta jest ona wadą nieważności albowiem dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Wojewody W. z dnia 2 stycznia 1991 r. (...) ustalającą dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska w wysokości: - 55 dB/A/ w godz. 6.00-22.00 - 45 dB/A/ w godz. 22.00-6.00 z Zakładów Hutniczo-Przetwórczych Metali Nieżelaznych "H." W., ul. G. 241, które to zakłady przekształcając się w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod firmą "H." S.A. przejęły z mocy prawa wszystkie aktywa i pasywa przekształconej jednostki. Obecnie "H." S.A. jest spółką sprywatyzowaną, której akcje notowane są na Giełdzie Papierów Wartościowych w W. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda W. decyzją z dnia 28 września 1998 r. (...) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t. j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, par. l, par. 5 i par. 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/ oraz art. 17 pkt 1/ i art. 138 par. 1 pkt 1/ Kpa uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej maksymalnego krótkotrwałego poziomu dźwięku i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja Prezydenta W. dotyczy zabudowy mieszkaniowej przy ul. I., oddalonej zarówno od Zakładu jak i od ruchliwej ul. G. o około 200-250 m, a więc dla terenu zupełnie innego niż ten, który był przedmiotem ustaleń prawomocnej decyzji Wojewody W. z dnia 2 stycznia 1991 r. Pierwsza decyzja określała dopuszczalny poziom hałasu dla trenu zabudowy mieszkaniowej w rejonie ul. B. i ul. G., położonego w niewielkiej odległości od Zakładu i narażonego na oddziaływanie zarówno hałasu komunikacyjnego jak i hałasu przemysłowego, emitowanego przez urządzenia chłodni wentylatorowej Zakładu. Zaskarżona decyzja ustala natomiast dopuszczalny poziom hałasu dla terenu o całkowicie odmiennym charakterze, a mianowicie dla obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, położonego przy ul. I., obciążonej niewielkim ruchem lokalnym Obszar ten narażony jest na oddziaływanie hałasu pochodzącego z innej części Zakładu, a mianowicie z wydziału odlewni wlewków wentylatora odpylni. Wskazał dalej, że jak wynika z kontroli źródeł hałasu, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. w nocy z 29 na 30 października 1997 r. w godzinach od 23 do 1, w związku ze skargą mieszkańców ul. I. głównym źródłem hałasu w omawianym rejonie są jest wentylator. Równoważny poziom hałasu zmierzony w punkcie pomiarowym, usytuowanym przy zabudowie mieszkaniowej ul. I 60, na poziome przyziemia i na poziomie IV kondygnacji budynku - kształtował się w godzinach nocnych odpowiednio w granicach 45,0-45,4 dB/A/, co stanowi przekroczenie obowiązujących norm o 5,0-5,4 dB/A/. Zmierzony w tym samym czasie poziom tła akustycznego wynosił 39,0 dB/A/. Wyjaśnił, że ustalony decyzją Prezydenta W., dla rejonu zabudowy mieszkaniowej przy ul. I., dopuszczalny poziom hałasu w wysokości 50 dB/A/ w porze dnia i 40 dB/A/ w porze nocnej - jest zgodny z obecnie obowiązującymi normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/. Przyjęte poziomy odpowiadają charakterystyce terenu, podanej w poz. 3 lit. "a", rubryka 5 i 6 załącznika do ww. rozporządzenia. Dodał, że uchylono jedynie punkt sentencji decyzji Prezydenta W. dotyczący ustalenia maksyrnalnego krótkotrwałego poziomu dźwięku w wysokości 75 dB/A/, ponieważ powołane rozporządzenie nie przewiduje takiej normy. W skardze na powyższą decyzję "H." S.A. we W. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto dodała, że decyzja zaskarżonej treści narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/ polegające na niewłaściwym zastosowaniu tabeli 1 dotyczącej norm dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego /lp. 3/ zamiast dla terenów w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców ze zwartą zabudową mieszkaniową i koncentracją obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych /lp. 4/. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Dodała, że ustalone w decyzji ostatecznej Wojewody W. z dnia 2 stycznia 1991 r. normy dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku zgodne są z lp. 4. rubryki 5 i 6 Tabeli 1, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 43b/ oraz, 7e decyzja ostateczna Wojewody W. z dnia 2 stycznia 1991 r. ustala dopuszczalny poziom hałasu dla całego przyległego terenu. Zarzuciła, że obszar ul. I. znajduje się w strefie śródmiejskiej miasta W. powyżej 100 tys. mieszkańców ze zwartą zabudową mieszkaniową i koncentracją obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych, a nie jak błędnie ustalił Wojewoda W. w zaskarżonej decyzji, że teren przy ul. I. jest wyłącznie terenem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Wskazując na powyższe strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku polegające na niewłaściwym zastosowaniu tabeli i dotyczącej norm dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego /lp. 3/ zamiast dla terenów w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców ze zwartą zabudową mieszkaniową i koncentracją obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych. /lp. 4/. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest nie tylko dotknięta wadą nieważności, co w jej ocenie przesądza o celowości uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I i II instancji, ale również narusza przepisy prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że pierwsza decyzja Wojewody W. z dnia 2 stycznia 1991 r. znak (...) ustaliła dla Zakładów Hutniczo-Przetwórczych Metali Nieżelaznych "H." - obecnego Zakładu "H." S.A. - dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, rozumianego jako teren zabudowy mieszkaniowej, położony w rejonie ul. B. i G. w wysokości 55 dB/A/ w godzinach 6-22 i 45 dB/A/ w godzinach 22-6. Obszar ten narażony jest zarówno na hałas przemysłowy, którego źródłem są wentylatory odpylni, jak i hałas komunikacyjny, pochodzący z ruchliwej ul. G. Druga decyzja Wojewody W. z dnia 28 września 1998 r. (...), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 31 grudnia 1997 r. (...) w części dotyczącej ustalenia równoważnego, dopuszczalnego poziomu hałasu w wysokości 50 dB/A/ w godzinach 6-22 i 40 dB/A/ w godzinach 22-6, odnosi się do terenu o całkowicie odmiennym charakterze, a mianowicie do obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, położonego przy ul. I., w odległości ok. 200 m od ruchliwej ul. G., obciążonej niewielkim ruchem lokalnym. Obszar ten narażony jest na oddziaływanie hałasu przemysłowego, pochodzącego z zupełnie innej części rozległego terenu Zakładu "H." - z wydziału odlewni wlewków. W przedstawionych uwarunkowaniach przestrzennych trudno, zdaniem organu odwoławczego, uznać wydanie drugiej decyzji z dnia 28 września 1998 r., utrzymującej w mocy ustalenia organu I instancji, za naruszenie art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, ponieważ decyzja ta nie rozstrzyga sprawy załatwionej już inną decyzją ostateczną, lecz ustala dopuszczalny poziom dźwięku dla zupełnie innego terenu, narażonego na hałas pochodzący z innych źródeł. Wyjaśnił dalej, że przy ustalaniu dopuszczalnego poziomu hałasu, kierowano się zapisem par. 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i dnia 13 maja 1998 r., który daje możliwość właściwym organom ustalania wartości dopuszczalnych, odpowiadających najniższym poziomom dźwięku dwóch lub więcej rodzajów terenów wyszczególnionych w załączniku i przyjęto wartości podane w pozycji lp. 3a załącznika. Wyjaśnił, że utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 31 grudnia 1997 r. organ II instancji wziął też pod uwagę niski poziom tła akustycznego na analizowanym terenie ul. I., który w porze nocy wynosi tu 39 dB/A/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn skargę należało uwzględnić, a wydane w sprawie decyzje uchylić. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t. j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz przepisy wydanego w oparciu o delegację wynikającą z art. 50 tejże ustawy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/. Zgodnie z przepisem art. 51 ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885/ Wojewoda, na podstawie pomiarów poziomu hałasu w środowisku, dokonuje oceny warunków akustycznych /ust. 1/. Jeżeli hałas w środowisku przekracza dopuszczalny poziom; wojewoda określa, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 51a, dla jednostek organizacyjnych dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska /ust. 2/. Przepis ten w ustępie 3 stanowi, że decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 2, może być uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, w razie: 1/ zmiany rodzaju terenu powodującej podwyższenie lub obniżenie dopuszczalnego poziomu hałasu, 2/ zmiany norm i przepisów dotyczących ochrony środowiska przed hałasem, 3/ powstania nowych źródeł hałasu przenikającego do środowiska. Uchylenie lub zmiana decyzji z przyczyn określonych w ust. 3 pkt 3 może nastąpić za odszkodowaniem /ust. 4/. Jednostka organizacyjna, która uzyskuje korzyści w związku z uchyleniem lub zmianą decyzji z przyczyn określonych w ust. 3 pkt 3, uczestniczy w kosztach odszkodowania stosownie do uzyskanych korzyści /ust. 5/. W przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją, o której mowa w ust. 2, wojewódzki, inspektor ochrony środowiska może nakazać wstrzymanie działalności powodującej przekroczenie /ust. 6/. W przypadkach określonych w ust. 6, na wniosek zainteresowanego, organ wymieniony w tym przepisie może ustalić termin usunięcia przyczyn przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a w razie nieusunięcia ich w tym terminie nakaże wstrzymanie działalności powodującej przekroczenie /ust. 7/. Ustawą z dnia 5 grudnia 1996 r. zmieniającą ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 156 poz. 773/, w szczególności jej art. 1 pkt 5/ do właściwości organów gmin przeszły jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do wojewodów określone m. in. w art. 51 ust. 2 i dotychczasowym ust. 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Uszło uwagi organu I instancji, że decyzją z dnia 2 stycznia 1991 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/ Wojewoda W. ustalił dla Zakładów Hutniczo-Przetwórczych Metali Nieżelaznych "H." w W., ul. G. 241, dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska w wysokości: - 55 dB/A w godz. 6-22, - 45 dB/A w godz. 22-6. Organ I instancji rozpatrywał niniejszą sprawę z pominięciem powyższego faktu tak, jakby sprawa dotyczyła ustalenia poziomu hałasu po raz pierwszy. Organ II instancji w związku z zarzutami podniesionymi przez stronę skarżącą w odwołaniu wprawdzie zauważa fakt istnienia w sprawie ustalenia. dopuszczalnego poziomu hałasu dla strony skarżącej w decyzji ostatecznej Wojewody W. z dnia 2 stycznia 1991 r., jednak wskazuje, że decyzją ostateczną ustalono dopuszczalny poziom hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej w rejonie ul. B. i ul. G. Nie podaje jednak, wbrew wymogowi art. 107 par. 3 Kpa, na jakich faktach ustalenie swoje w tym zakresie uczynił. Tymczasem, jak wynika z niekwestionowanych twierdzeń strony skarżącej podniesionych w odwołaniu, "H." S.A. w W. jest następcą prawnym Zakładów Hutniczo-Przetwórczych Metali Nieżelaznych "H." w W., których dotyczy wspomniana wyżej decyzja Wojewody W. z dnia 2 stycznia 1991 r. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że kwestia ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla strony skarżącej była także przedmiotem rozpatrzenia przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, co wynika z decyzji wydanej przez ten organ w dniu 23 stycznia 1997 r. (...). Okoliczności te uszły uwagi organów rozpatrujących niniejszą sprawę. W tej sytuacji wydane w sprawie decyzje uznać należało za przedwczesne. Organy decyzyjne, z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający i nie uwzględniły przy jej rozpoznaniu wszystkich okoliczności faktycznych. Powyższe uchybienia, jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy dawały podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jaki poprzedzającej ją decyzji wydanej Przez organ I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy decyzyjne winny mieć na względzie, zarówno treść art. 51 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w szczególności ust. 3 tegoż przepisu prawa, ale także i to, że ostateczna decyzja o dopuszczalnej emisji hałasu w sytuacji, gdy brak jest przesłanek z wyżej powołanego przepisu prawa, może być zmieniona jedynie w trybie nadzwyczajnym. W wyroku z dnia 4 lutego 1999 r. w sprawie IV SA 1089/96 /Glosa 1999 nr 9 str. 30 - tylko teza/ Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja o dopuszczalnej emisji poziomu hałasu może być zmieniona tylko za zgodą strony /stron/, i to nie tylko tej strony, z której działalnością wiąże się emisja hałasu, ale również tych stron, na których nieruchomości szkodliwie oddziałuje ten hałas, pod warunkiem ponadto, iż przepis szczególny nie sprzeciwia się zmianie, jak też przemawia na nią interes społeczny lub słuszny, interes strony. Skoro zatem wydane w sprawie decyzje naruszają wyżej wskazane przepisy procedury administracyjnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegały one uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 22 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3/ powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. O kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o NSA.