II SA/Wr 205/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus (spraw.), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A spółki z o. o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu Pałac A przy ul. N. [...] w J. G. w wysokości 187.500 zł I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A spółki z o. o. kwotę 1875 zł (jeden tysiąc osiemset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r. Nr [...], wydanym po uprzednim kasacyjnym orzeczeniu organu wyższego stopnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. działając na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na A sp. z o. o. z siedzibą przy ul. K. O. [...] we W. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu Pałac A przy ul. N. [...] w J. G. w wysokości 187.500 zł (sto osiemdziesiąt siedem tysięcy pięćset złotych) obliczony na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 oraz załącznika do ustawy – Prawo budowlane. W osnowie postanowienia organ orzekający przedstawił również ustawowy wzór i sposób wyliczenia nałożonej kary oraz poinformował, że kwotę stanowiącą karę należy uiścić w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia w kasie D. Urzędu Wojewódzkiego lub na podany numer rachunku bankowego. Uzasadniając powyższe orzeczenie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 10 czerwca 2005 r. A sp. z o. o. z siedziba we W. zawiadomiła o zakończeniu robót i zwróciła się o wydanie decyzji – pozwolenia na użytkowanie zabytkowego Pałacu A przy ul. N. [...] w J. G. Roboty budowlane dotyczące remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy zostały wykonane w oparciu o decyzję – pozwolenie na budowę wydaną przez Prezydenta miasta J. G. Nr [...] z dnia 1 października 2003 r. Podczas przeprowadzonej na podstawie przepisu art. 59a ustawy – Prawo budowlane kontroli obowiązującej stwierdzono, że obiekt jest użytkowany. Z czynności kontrolnych spisany został protokół i podpisany bez uwag przez inwestora. Następnie organ orzekający wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego podczas obowiązkowej kontroli użytkowania obiektu zaliczonego do XIV kategorii wg załącznika do ustawy Prawo budowlane bez dopełnienia wymagań zawartych w art. 54 i art. 55 tej ustawy skutkuje wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wysokość kary wynika z przepisu art. 59 f ust 1 z tym. że stawka opłaty (s) podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Karę nałożono postanowieniem nr [...] z dnia 24.10.2005 r. W wyniku zaskarżenia postanowienia organ II instancji uchylił postanowienie jw. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględniono wskazówki organu odwoławczego, w szczególności : rozpatrzono wniosek strony z dnia 28.09.2005 r. o przeprowadzeniu rekontroli oraz kolejny wniosek strony z dnia 03.01.2006 r. o umorzenie postępowania. Zawiadomiono też stronę zgodnie z art. 10 kpa o zamiarze wydania rozstrzygnięcia i możliwości wypowiadania się w sprawie. W dniu 07.04.2006 r. przyjęto oświadczenie strony w przedmiotowej sprawie. Fakt podjęcia użytkowania obiektu przed dopełnieniem wymagań określonych w art.54 i 55 ustawy prawo budowlane został bezspornie stwierdzony podczas obowiązkowej kontroli obiektu i potwierdzony w protokole przez inwestora bez uwag. W ocenie organ nadzoru budowlanego protokół z oględzin potwierdzający okoliczność użytkowania obiektu jest wystarczającym dowodem w sprawie. Ponadto fakt podjęcia użytkowania przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie był i aktem powszechnie znanym w środowisku ( w tym w internecie) i zgodnie z art. 77 § 4 kpa taki takt nie wymaga oddzielnego dowodu. Zażalenie na opisane powyżej postanowienie złożyła A sp. z o. o., reprezentowana przez Prezesa Zarządu T. D. W uzasadnieniu zażalenia zakwestionowana została zgodność zaskarżonego postanowienia z obowiązującymi przepisami prawa oraz prawidłowość zamieszczonego w protokole obowiązkowej kontroli zapisek o użytkowaniu obiektu. W zakończeniu uzasadnienia A sp. z o. o. zarzuciła, że przepis dający podstawę do naliczenia kary jest tak bardzo restrykcyjny, że zastosowanie tak poważnej sankcji finansowej musi poprzedzać wykazanie ponad wszelką wątpliwość okoliczności ją uzasadniających. Spółka oświadczyła też stanowczo, że przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiekt nie był użytkowany. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ orzekający przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że decyzją z dnia 1 października 2003 r. Nr [...] Prezydent Miasta J. G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla adaptacji, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy Pałacu A. W decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wnioskiem z dnia 26 lipca 2005 r., inwestor - A Sp. z o. o. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Pałacu A zlokalizowanego przy ul. N. [...] w J. G. W wyniku, przeprowadzonej, w dniu 29 sierpnia 2005 r. obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego I instancji sporządził na tą okoliczność stosowny protokół. W dokumencie tym odnotowano, że, "obiekt znajduje się w użytkowaniu". Protokół ten został podpisany przez inwestora. Skarżący przyznaje w zażaleniu, że inwestor podpisał protokół, jednak kwestionuje fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. W zażaleniu na uchylone postanowienie Nr [...] skarżący podnosił, że sporządzony w trakcie kontroli protokół został podpisany bez żadnych uwag, ponieważ sama kontrola prowadzona była w celu udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a nie nałożenia kary finansowej. W takim stanie rzeczy przyjęto, że zapis dotyczący użytkowania obiektu, chociaż nieprawidłowy i pozbawiony podstaw, pozostaje bez znaczenia dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu drugoinstancyjnego argumenty skarżących są bezzasadne. Istotne jest potwierdzenie przez inwestora faktu użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia. Natomiast bez znaczenia jest, czy miało to miejsce w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, czy w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu. Obowiązkowa kontrola ma na celu sprawdzenie i potwierdzenie pewnych okoliczności faktycznych. Nie jest ważne, w jakim celu kontrola była prowadzona, ale fakty, które zostały w jej trakcie ustalone. Podpis uprawnionego przedstawiciela inwestora na protokole, oznacza przyznanie przez niego, że wskazane w protokole fakty miały miejsce. Nie można bowiem uznać, jak chce tego skarżący, że ustalenia poczynione w trakcie obowiązkowej kontroli mają inną moc dowodową w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania obiektu a inną w postępowaniu w sprawie nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się do wniosku inwestora o przeprowadzone ponownej kontroli na okoliczność użytkowania obiektu, należy uznać go za bezzasadny. Ponowna kontrola obiektu byłaby potrzebna, gdyby zebrany materiał dowodowy wymagał uzupełnienia, bądź poprzednia kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W ocenie organu zażaleniowego zmiana zdania przez inwestora nie jest podstawą do ponownej kontroli obiektu. Następnie organ orzekający stwierdził, że protokół z okresowej kontroli nie jest jedynym dowodem samowolnego użytkowania obiektu. Równie istotne są pozostałe, zebrane przez organ I instancji dowody, takie jak Informacja Prezydenta Miasta J. G. J. K. z pracy w okresie od 21 grudnia 2004 r. do 8 lutego 2005 r., gdzie na stronie 8 widnieje informacja, że 28 stycznia 2005 r., Prezydent uczestniczył w uroczystym otwarciu Pałacu A. Ponadto w aktach znajduje się wydruk strony internetowej ([...]) z dnia 15 listopada 2005 r. zatytułowanej: Pałac A - otwarcie po remoncie w dniu 28.01.2005. Jest również OFERTA i CENNIK Pałacu A, z którego wynika, że "podane ceny obowiązują od 20.02.2005 do 20.02.2006". Wszystkie wyżej przedstawione dowody świadczą niezbicie, zdaniem organu zażaleniowego, o samowolnym przystąpieniu do użytkowania Pałacu A. Samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego stanowi naruszenie prawa skutkujące zastosowaniem sankcji w postaci nałożenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 57 ust 7 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego podczas obowiązkowej kontroli użytkowania obiektu zaliczonego do XIV kategorii (wg załącznika do ustawy Prawo budowlane) bez dopełnienia wymagań zawartych w art. 54 i 55 skutkuje wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Karę obliczono według wzoru, o których mowa w art. 59f ust 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, zgodnie z art. 57 ust. 7. Art. 59f ust 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), która wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), który zgodnie z załącznikiem do ustawy wynosi 15,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), który wynosi 2,5 (dla kubatury powyżej 12 000 m3). Zatem w powyższym przypadku karę za nielegalne użytkowanie należy obliczyć według podanego wzoru: 10 x 500 zł x 15,0 x 2,5 i wynosi ona 187 500 zł. Postanowienie wydane w postępowaniu zażaleniowym jest przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A sp. z o. o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu T. D. i Wiceprezesa Zarządu M. S. Kwestionując prawidłowość zaskarżonego postanowienia przedstawiciele spółki zarzucili w petitum skargi naruszenie przy jego wydawaniu przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane i wnieśli o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego, a ponadto o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego orzeczenia. Uzasadniając wniosek kasacyjny skarżąca spółka przedstawiła argumentację zbieżną z zastosowaną wcześniej w zażaleniu, akcentując przede wszystkim uchybienie obowiązkowi ustalenia w sprawie prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 18 kwietnia 2007 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i odwołał się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w ich uzupełnieniu, że okoliczności natury pozaprawnej, jaką jest sytuacja finansowa inwestora nie mogą być uwzględnione w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem stosownego pozwolenia, które sankcjonowane jest obligatoryjną karą pieniężną. Ponadto D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił wniosek skarżącej spółki o wstrzymaniu wykonania zakończonego postanowienia, orzekając o tym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2007 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie wniesionym do Sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego przedstawiciele skarżącej spółki podtrzymali podnoszone dotychczas w sprawie zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz twierdzenie, że przedmiotowy obiekt nie był użytkowany przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a ponadto przedstawili analizę przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59 F ustawy – Prawo budowlane oraz art. 6, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. Prezes Zarządu A spółki z o. o. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede \)0 wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wcześniej powoływana, której przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną orzekania w rozpoznawanej sprawie należy do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Działania procesowe organów administracji publicznej w tym zakresie podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył – poprzez odpowiednie zapisy normatywne – gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gwarancją prawidłowego (tj. zgodnego z prawem) dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie .............................., dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istniejących w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa. Powinność ta dotyczy również organu dysponującego kompetencję do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym, wszczętym skutecznie wniesionym środkiem zaskarżenia np. zażaleniem, poprzez które realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kpa i mające również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.