II SA/Wr 205/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi T. B. na D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy krytego basenu. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył wszczęte na żądanie T. B. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy krytego basenu na działkach nr [...] i [...] przy ul. W. [...] w miejscowości B. W., gmina K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wpłynęło pismo T. B. z prośbą o wstrzymanie budowy basenu krytego przy ul. W. [...] w B. W. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor zwrócił się z zapytaniem do Starosty Powiatu W., "czy na działki nr [...] i [...] była wydawana jakakolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę bądź przyjmowane zgłoszenie". W odpowiedzi, która wpłynęła w dniu [...] r., Starosta podał, że nie posiada żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowych działek. W dniu [...] r. zawiadomiono strony o wszczętym na żądanie T. B. postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej budowy krytego basenu na działkach nr [...] i [...] w B. W. W dniu [...] r. T.B. zgłosiła się do urzędu celem zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] r. przeprowadzono dowód z oględzin, z których sporządzono protokół i wykonano 7 zdjęć obrazujących stan faktyczny. Podczas oględzin ustalono, że na przedmiotowych działkach widoczne są ślady po byłej budowie. Wykopy zasypane, teren o wymiarach 6,30 x 14,0 m wyrównany. Do protokołu strony wniosły następujące wyjaśnienia: "Pani T. B. oświadcza, że budowa basenu jest w toku, prawdopodobnie jest wykafelkowany, przysypany słomą i paroma wywrotkami piasku i z wierzchu wyrównane ziemią. Pani T. zwraca się z prośbą o odkopanie i sprawdzenie tego. Pani K. M. oświadcza, że basen nie będzie betonowy, ani nie będzie kaflowy, będzie to basen z niecką PCV, foliowany, bez elementów betonowych". T. B. podała do protokołu: "Prośba o odkopanie i sprawdzenie, ze budowa trwa została zignorowana przez pracowników PINB. Odmówili odkopania wykonanych z betonów schodów wraz z basenem". W dniu [...]r. T.B. złożyła pismo z prośbą o wydanie kopii protokołu z wizji. W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęły pisemne wyjaśnienia K. M. z załączoną instrukcją montażu systemowego basenu kąpielowego sporządzonego przez W. B. W dniu 17 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił strony o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W dniu 23 grudnia 2009 r. wpłynęło pismo T. B. z żądaniem odkopania niedużej powierzchni basenu, co potwierdzi, że basen to trwająca budowa. Wskazując na powyższe organ I instancji podniósł, że na podstawie przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2009 r. oględzin nie stwierdzono wybudowania krytego basenu na omawianych działkach. Teren, na którym miał być zlokalizowany basen został wyrównany. W swoim piśmie z wyjaśnieniami K. M. przyznała, że równocześnie ze złożonym wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji rozpoczęła przygotowawcze prace budowlane, jednak z uwagi na wszczęcie postępowania przez Powiatowy Nadzór Budowlany, podjęła decyzję o niekontynuowaniu prac budowlanych i doprowadzeniu terenu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej odmowy odkopania wykonanych betonowych schodów organ I instancji podał, iż przeprowadzający wizję pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł elementów budowlanych, w tym schodów na przedmiotowej działce, co potwierdzają zdjęcia. W ocenie organu bezzasadne zatem było poszukiwanie tychże elementów, poprzez przekopywanie działki, z uwagi na przeszkody techniczne, a Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi ani specjalistycznymi urządzeniami, które pozwalałyby na dokonywanie tzw. odkrywek, wykopów itp. Wobec powyższego na podstawie art. 105 § 1 kpa orzeczono jak wyżej. W odwołaniu złożonym od tej decyzji T. B. podała, że przed oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] r. właścicielka działek nr [...] i [...] zasypała wykop, ukrywając wykonane fundamenty basenu. Zarzuciła, że organ I instancji naruszył ogólne zasady wynikające z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 kpa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie i przytoczywszy treść art. 105 § 1 kpa podniósł, że ustalenie istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. W ocenie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem podjęte czynności proceduralne wykazały zasadność umorzenia z dwóch powodów. Jako pierwszy z nich organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem T. B., która – jego zdaniem – nie posiada interesu prawnego uprawniającego do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Przywołując art. 28 kpa, art. 3 ust. 20 i art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że do uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, sankcjonowany przepisami prawa materialnego, a posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanego obiektu zależy od tego, czy obiekt ten oddziaływuje negatywnie na tę nieruchomość. Wskazując, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa krytego basenu na działkach nr [...]i [...] przy ul. W. [...] w miejscowości B. W. należących do K.M., organ II instancji stwierdził, że ze znajdującej się w aktach mapki sytuacyjnej wynika, że przedmiotowa budowa w żaden sposób nie oddziałuje na sferę praw czy obowiązków T. B., współwłaścicielki działki sąsiedniej nr[...]. Wojewódzki Inspektor nadmienił, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają uregulowań odnoszących się do usytuowania na działce budowli ziemnych typu basen. Wskazując na powyższe organ odwoławczy wywiódł, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a wszczęcie postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną stanowi podstawę do wydania decyzji o jego umorzeniu. Drugą przesłanką wskazującą na zasadność umorzenia jest – w opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Wskazując na ustalenia poczynione przez organ I instancji Wojewódzki Inspektor podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora, iż bezzasadne było poszukiwanie elementów budowlanych poprzez przekopywanie działki K.M. i tym samym niszczenie jej mienia. W ocenie organu odwoławczego, nie można w tej sytuacji czynić organowi I instancji zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł jak wyżej. Na decyzję tę T. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji pogwałcenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 29, art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 157 § 2 oraz art. 10 § 1 i 3 w związku z art. 81, art. 107 § 3 i art. 136 kpa, "a także stwierdzenie niedochowania gwarancji określonych art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Polemizując ze stanowiskiem organu, że zaistniały przesłanki prawne przemawiające za umorzeniem postępowania administracyjnego skarżąca wywodziła, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w obliczu faktu odmowy przeprowadzenia dowodu polegającego na odkopaniu obiektu będącego basenem, "zakopanego dla pozoru", stanowi – jej zdaniem – rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 136 kpa. Odnosząc się do odmówienia jej przymiotu strony postępowania skarżąca przywołując art. 28 i art. 29 kpa podniosła, że w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał jej status strony postępowania. Zaznaczyła, że sprawa dotyczyła zgłoszenia samowoli budowlanej. Wywodziła następnie, że organ II instancji rozpatrując sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, jeżeli strona kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawna uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy, powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 kpa). Organ II instancji zgodnie z art. 10 § 1 kpa zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzucając, że organ odwoławczy w odniesieniu do niej wymagań tych nie spełnił, naruszając art. 10 § 1 kpa, skarżąca stwierdziła, iż D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozbawił ją arbitralną decyzją przymiotu strony, a postępowanie umorzył ignorując istnienie samowoli budowlanej oraz powołując się na bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem skarżącej, organ II instancji dopuścił się także naruszenia art. 61 § 1 i 4 kpa oraz art. 157 § 2 kpa nie zawiadamiając wszystkich stron o wszczętym postępowaniu administracyjnym celem umożliwienia wzięcia w nim udziału. W opinii T. B., zarówno od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej spełnia ona kryteria konieczne do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i status ten w pełni jej przysługuje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Kwestię sporną w tej sprawie stanowi umorzenie postępowania we wszczętej na żądanie T.B. sprawie samowolnej budowy krytego basenu na działkach nr [...] i [...] przy ul. W. [...] w miejscowości B.W., gmina K. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., powyższe postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu z dwóch powodów. Pierwszym z nich – w opinii organu odwoławczego – był fakt, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem T. B., która – zdaniem organu – nie posiada interesu prawnego uprawniającego do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Drugim – brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zasadność pierwszego z podanych przez organ II instancji powodów umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego budzi jednak poważne wątpliwości. Zważyć bowiem należy, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której miał powstać w niewielkiej odległości od granicy z działką skarżącej samowolnie realizowany obiekt budowlany, a obiektem tym miał być basen kryty. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, iż w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej to, czy danej osobie przysługuje przymiot strony czy nie, oceniać należy w świetle kryteriów zawartych w art. 28 kpa, nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Stosownie do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Rozważania organu odwoławczego odnoszące się do braku oddziaływania przedmiotowej budowy na sferę praw czy obowiązków T. B., współwłaścicielki działki sąsiedniej, w swej istocie nawiązują do regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie do unormowania wynikającego z art. 28 kpa. W rozważaniach tych pominięto nadto fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany to basen kryty, a więc że może być to obiekt – w zależności od przyjętych rozwiązań technicznych i architektonicznych – mogący np. zacieniać pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi usytuowane na nieruchomości skarżącej. Abstrahując od tego, jaki konkretnie obiekt budowlany miał powstać na wyżej wymienionych działkach oraz jaki obiekt faktycznie tam później powstał, stwierdzić należy, że uwagi poczynione wyżej wskazują, iż nie można arbitralnie jednoznacznie stwierdzić, że skarżąca w rozpatrywanej sprawie nie posiadała przymiotu strony i już tylko z tego powodu przedmiotowe postępowanie – jako wszczęte na jej wniosek – winno ulec umorzeniu. Przeciwnie – mając na uwadze, że skarżąca składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy krytego basenu była właścicielką (współwłaścicielką) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której miał powstać w niewielkiej odległości od granicy z działką skarżącej basen kryty realizowany w warunkach samowoli budowlanej, uznać trzeba, że wniosek taki podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu i nie mógł zostać załatwiony jedynie w sposób czysto formalny. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że – pomimo wskazanych wyżej uwag – zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skoro bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. ustalił podczas oględzin, że w miejscu, w którym miała być realizowana samowolnie budowa basenu, nie prowadzono żadnych robót budowlanych, nie istniał żaden samowolnie budowany obiekt, a teren został przywrócony do stanu poprzedniego, to nie miał podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności wynikających z Prawa budowlanego. W szczególności nie miał podstaw do stosowania art. 48 lub art. 50 i 51 tej ustawy. Powyższe ustalenia organu I instancji zostały w pełni potwierdzone przez organ odwoławczy. Brak możliwości podjęcia takich czynności świadczy o braku przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, który nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia opartego na przepisach ustawy Prawo budowlane. Dojście do takiej konkluzji wymagało jednak wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co też w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uczyniły. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis został w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowany, bowiem organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy krytego basenu było zatem słuszne, ale tylko z uwagi na brak prowadzenia robót budowlanych i brak samowolnie realizowanego obiektu budowlanego, bowiem – jak już wyżej podkreślono – wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy krytego basenu podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyż bez jego rozpoznania nie było możliwe ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zauważyć przy tym należy, że fakt, iż obecnie w przedmiotowym miejscu został wybudowany basen sprawia, że nie ma możliwości zweryfikowania zarzutów skarżącej, iż podczas oględzin poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji doszło do "ukrycia" samowolnie realizowanego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącej podnoszone w skardze pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Konkludując, uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Mając na względzie powyższe – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.