II SA/Wr 2051/02

Sygnatura akt II SA/Wr 2051/02 WYROK WIMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Asesor WSA Alicja Palus,, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego 10 zł kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygnatura akt II SA/Wr 2051/02 UZASADNIENIE Na wniosek Starostwa Powiatowego w L., informującego o samowolnej budowie budynku warsztatowego, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie budowy obiektu warsztatowego położonego w U. przy ul. D. [...], którego właścicielem jest J. G.. Przeprowadzone oględziny potwierdziły wybudowanie na terenie nieruchomości obiektu gospodarczego o wymiarach 3,60 m x 8,00 m w odległości 5 m od granicy sąsiedniej nieruchomości, podczas realizacji budynku mieszkalnego w roku [...]. W szczególności ustalono, że inwestor zrealizował inwestycję polegającą na samowolnej rozbudowie obiektu gospodarczego o powierzchnię o wym. 5,00 m x 8,00 m, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w latach 1983-84. Jednocześnie zmieniono sposób użytkowania obiektu gospodarczego, przekształcając go na warsztat wyplatania siatki. W związku z koniecznością zastosowania wobec inwestora ustawy uprzedniej - Prawa budowlanego z 24 października 1974 r., organ pierwszej instancji przeprowadził dowód na zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie informacji Prezydenta L. z dnia [...]r. ustalono, że wspomniany obiekt mieści się na "terenie ogrodów działkowych, bazy transportu do likwidacji i trwałej adaptacji dwóch budynków mieszkalnych", w związku z czym lokalizacja garażu pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]nakazał inwestorowi, rozbiórkę części obiektu gospodarczego samowolnie rozbudowanego o wielkość 5,00 m x 8,00 m, zlokalizowanego w U. przy ul. D. [...], działka nr [...]. W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została oprotestowana przez stronę zobowiązaną, która wniosła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, w myśl przepisu art: 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr [...]z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. G. od opisanej decyzji utrzymano ją w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Wskazał, że bezspornym w sprawie jest fakt rozbudowy obiektu w sposób samowolny, bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez ustawę - Prawo budowlane, w postaci uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W szczególności ustalono, iż obiekt pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 37 § 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego rozbudowy, jeśli obiekt ten znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, ewentualnie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie przesłanki zastosowania przywołanej regulacji zostały z całą pewnością wypełnione, w związku z czym organy nadzoru budowlanego zobligowane są orzec o nakazie rozbiórki garażu. Podniesione przez stronę odwołującą się zarzuty pozostać muszą bez wpływu na charakter zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Dla organów nadzoru 1 Sygnatura akt II SA/Wr 2051/02 budowlanego jedynym istotnym faktem jest zrealizowanie inwestycji w sposób samowolny pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Inne okoliczności przywołane przez stronę nie stanowią nowych okoliczności, które nie byłyby znane w trakcie wydawania rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. brak także podstaw do skorzystania z możliwości wynikającej z art. 49 ustawy z 1994 roku Prawo budowlane, gdyż przepis ten ma zastosowanie jedynie w stosunku do obiektów zrealizowanych po 1 stycznia 1995 roku, czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem i wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie organ pierwszej instancji nie przywołał w podstawie prawnej osnowy decyzji przepisu prawa materialnego, który w istocie stanowił podstawę prawną do wydania kwestionowanej decyzji. Organ wskazał jedynie na treść przepisu art. 103 ustawy a dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który w opisanych tam przypadkach stanowi odesłanie do prawa budowlanego z 1974 r. Błąd ten starał się naprawić organ drugiej instancji, który wskazał jako na podstawę prawną do orzeczenia rozbiórki spornego obiektu art. 37 "starego" prawa budowlanego, jednakże i ten organ nie ustrzegł się błędów przy wydawaniu decyzji. Omawiane akta zawierają (stanowiące kluczowy dowód w sprawie) pismo Wójta Gminy L. z dnia [...]r. Z treści tego pisma wynika, że w archiwum Urzędu Gminy w L. znajduje się jedynie część graficzna ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., uchwalonego w [...] r. Z części graficznej tego planu wynika, że działka nr [...]w U. opisana jest jako teren otwarty, rolny (zabudowa zagrodowa obejmująca budynki mieszkalne, gospodarcze i garaże). 2 Sygnatura akt II SA/Wr 2051/02 Brak części opisowej uniemożliwia szczegółowe określenie zapisów dotyczących terenów przeznaczonych pod rozwój (budownictwo, usługi) oraz terenów odjętych całkowitym zakazem zabudowy. Taka treść pisma pozwoliła organowi odwoławczemu na przyjęcie, że rozbiórka GARAŻU (?) jest dopuszczalna, bowiem ten obiekt budowlany jest sprzeczny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu, wysnute przez organ wnioski są co najmniej przedwczesne i zbyt daleko idące. Wskazać bowiem wypada, że (co jest w sprawie bezsporne) do realizacji kontrolowanej samowoli budowlanej doszło w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W świetle art. 37 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Aby zatem orzec o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie przytoczonego przepisu, kompetentny organ musi dokonać ustaleń wyczerpujących wskazaną normę prawną. Zdaniem sądu dotychczasowy materiał dowodowy w sprawie nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy sporna inwestycja powoduje skutki dające podstawę do działania organu w świetle art. 37 prawa budowlanego, stąd zaskarżone decyzje naruszają art. 7 i 77 kpa i dlatego muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Na poparcie wskazanych uwag można zacytować wyrok NSA z dnia 9 listopada 2000 r. (IV SA 1618/98, LEX nr 53395) wedle którego "odmowa legalizacji wybudowanego obiektu, w czasie obowiązywania ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, nastąpić może jedynie w sytuacji gdy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nieprzeznaczony jest pod zabudowę lub innego rodzaju zabudowę lub gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Przy czym w innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "z uwagi na zapis zawarty w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości" (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 196/96, LEX nr 47287). Wskazać także trzeba, że utrwalone orzecznictwo NSA wskazuje także iż "plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz art. 37 - Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności" (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., IV SA 295/96, LEX nr 47787). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie dokonanie prawidłowych i wszechstronnych ustaleń jaki obiekt budowlany (garaż czy budynek gospodarczy) został objęty kontrolowanym postępowaniem a następnie dokonanie oceny za- 3 Sygnatura akt II SA/Wr 2051/02 oceny zaistnienia podstaw do orzeczenia rozbiórki w trybie przywołanego art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Reasumując, już tylko to uchybienie procesowe, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie zaskarżonych decyzji, po myśli art. 145 § 1 pkt lc) upsa. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 upsa, a o tym, że decyzja nie może być wykonana orzeczono na podstawie art. 152 upsa. 4