II SA/Wr 2058/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: WSA Andrzej Cisek NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: apl.prok. Katarzyna Książek-Tomkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany za odszkodowaniem ostatecznej decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] r. dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód rzeki W. dla potrzeb MEW w Ś. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. G., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 155 kpa, odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] r. stanowiącej pozwolenie wodnoprawne na odbudowę urządzeń piętrzących na rzece W., odbudowę M. wraz z budowlami wodnymi na jej trasie oraz na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb eksploatacyjnych małej elektrowni wodnej. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż przedmiotem wniosku są zarzuty, które były kilkakrotnie rozpatrywane przez organy administracji państwowej i samorządowej, jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołując się następnie na art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie dające podstawę do cofnięcia pozwolenia za odszkodowaniem. W ocenie organu I instancji zarzut skarżącego, iż zmiana warunków wodnych czyni jego inwestycję nieopłacalną w świetle podjętych zobowiązań, nie może stanowić podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Prezydent W. stwierdził, że w przypadku wniosku o unieważnienie decyzji za odszkodowaniem wnioskodawcy chodzi prawdopodobnie o stwierdzenie nieważności Wojewody W. Nr [...] z dnia [...]r. i wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa o stwierdzeniu nieważności decyzji orzeka organ wyższej instancji, w tym przypadku Wojewoda D . Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] przesłana została pełnomocnikowi, do którego obowiązków należało powiadomienie swego mocodawcy. Wobec powyższego orzeczono jak wyżej. W odwołaniu złożonym od tej decyzji J. G. wniósł o zmianę za odszkodowaniem decyzji nr [...] z dnia [...]r. na warunki wodne określane we wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych albo o unieważnienie za odszkodowaniem decyzji nr [...] z dnia [...]r. W motywach odwołania skarżący wywodził, że realizując decyzję nr [...] w pełnym zakresie mógłby spowodować szkody dla środowiska naturalnego i mieszkańców miejscowości S. i P . Groziłaby mu wówczas odpowiedzialność karna i procesy odszkodowawcze z właścicielami gruntów objętych cofką spiętrzenia rzeki W . Natomiast zmiana warunków wodnych czyni jego inwestycję nieopłacalną, zwłaszcza w świetle podjętych zobowiązań. Oświadczył, że jest zmuszony do spłaty kredytu kosztem rodziny i dochodów własnych, "z zagrożeniem utraty całego dorobku (...) zawodowego życia". Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na mocy ostatecznej decyzji Wojewody W. nr [...]z dnia [...]r. skarżący posiada ważne pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rzeki W. dla potrzeb MEW w Ś. i wykonanie urządzeń wodnych służących do tego celu. Organ podniósł, że pozwolenie to było przedmiotem wielu zaskarżeń i postępowań odwoławczych wszczynanych na wniosek skarżącego. Wojewoda stwierdził, iż rzeczą bezsporną i udokumentowaną jest, że skarżący nie korzysta z udzielonego mu pozwolenia z powodu niewykonania niezbędnych urządzeń wodnych, a więc nie realizuje postanowień decyzji. Powołując się na art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne organ II instancji uznał, iż zachodzą w tej sytuacji przesłanki do cofnięcia z urzędu i bez prawa do odszkodowania udzielonego pozwolenia, chociaż skarżący wniósł w rozumieniu przepisów Prawa wodnego o cofnięcie bądź unieważnienie pozwolenia za odszkodowaniem. Podnosząc, iż w tym stanie faktycznym przepisami szczególnymi określającymi tryb postępowania odszkodowawczego są przepisy Prawa wodnego, które nie przewidują w takich sytuacjach orzeczenia o odszkodowaniu, organ odwoławczy uznał, że czyni to wniosek skarżącego bezzasadnym "również w regulacji przepisów kpa". Zdaniem Wojewody zupełnie bezprzedmiotowe są uwagi skarżącego odwołujące się do przepisów kodeksu karnego w regulacjach kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów orzeczono jak wyżej. Na powyższą decyzję J. G. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarzonej decyzji oraz o spowodowanie przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego piętrzenia wody na rzece W . Przedstawiając argumentację podobną do zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślił, że warunków wodnych wynikających z udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego nie można uzyskać bez szkód, jakie powstaną w wyniku piętrzenia wody w zasięgu tzw. cofki wodnej. Oświadczył, iż piętrzenie wody na warunkach określonych decyzją z [...] r. spowodowałoby również niszczenie umocnień wodnych i budowli oraz w nieruchomościach i terenach rolnych. Z tych względów pragnie zmienić niekorzystną dla niego sytuację. Zarzucił, że Wojewoda posiada wszystkie dowody określanej sytuacji od [...] r., "więc nie może pomijać faktów w podejmowaniu decyzji". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Organ II instancji podkreślił w szczególności, iż pozwolenie wodnoprawne z dnia [...]r. zostało udzielone skarżącemu w oparciu o przedstawioną przez niego przy wniosku dokumentację techniczną. Następnie na wniosek z dnia [...]r. Regionalnego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., poparty stosowną ekspertyzą, wszczęte zostało postępowanie w sprawie zmiany udzielonego skarżącemu pozwolenia w części dotyczącej maksymalnego piętrzenia rzeki W. dla potrzeb MEW. Wnioskowana zmiana uzasadniona była obawą wystąpienia szkodliwych zmian stosunków wodnych w obrębie gruntów znajdujących się w zasięgu cofki związanej z piętrzeniem wód na potrzeby MEW. Ponieważ skarżący nie wyraził zgody na obniżenie piętrzenia, a jednocześnie interes potencjalnie zagrożonych szkodami osób trzecich był w decyzji zabezpieczony w sposób dostateczny, postępowanie w sprawie obniżenia piętrzenia wody zostało umorzone. Tym samym skarżący nadal posiada uprawnienia, o które wnosił na etapie podejmowania decyzji o przystąpieniu do inwestycji i może z nich korzystać, świadom odpowiedzialności za ewentualne szkody. Zdaniem organu II instancji działania skarżącego, który poprzednio nie zgodził się na obniżenie piętrzenia, a obecnie wnosi o uchylenie wydanego mu pozwolenia z uwagi na określone w nim piętrzenie mogące skutkować szkodami, należy odczytać jako chęć uzyskania od skarbu państwa nienależnych odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżący ubiegał się o zmianę za odszkodowaniem ostatecznej decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...]r. dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód rzeki W. dla potrzeb małej elektrowni wodnej w Ś . Organ I instancji jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia powołał art. 155 kpa. W uzasadnieniu swojej decyzji przywoływał art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) rozważając, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie dające podstawę do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego za odszkodowaniem. Wojewoda D., utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W., jako podstawę wydanego przez siebie rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 1 kpa, nie wskazując żadnego z wymienionych w tym przepisie punktów. Należy jednak przyjąć, że podstawę prawną decyzji organu II instancji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 kpa, skoro jest to decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy - powołując się na art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - uznał, iż zachodzą w tej sprawie przesłanki do cofnięcia z urzędu i bez prawa do odszkodowania udzielonego skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, chociaż skarżący wnosił o cofnięcie bądź unieważnienie tegoż pozwolenia za odszkodowaniem. Wojewoda podał ponadto, że w ustalonym przez niego stanie faktycznym przepisami szczególnymi określającymi tryb postępowania odszkodowawczego są przepisy Prawa wodnego, które nie przewidują w takich sytuacjach orzeczenia o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli: 1) zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, 2) urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane, 3) zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu, 4) zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny, 5) zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3, lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat, 6) nastąpiła zmiana przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2. W myśl ust. 2 art. 136 Prawa wodnego, przeglądu ustaleń pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody lub wprowadzanie ścieków do wód, do ziemi lub urządzeń kanalizacyjnych, a także realizacji tych pozwoleń właściwy organ dokonuje co najmniej raz na 4 lata; w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w ust. 1, właściwy organ z urzędu może cofnąć lub ograniczyć pozwolenie wodnoprawne bez odszkodowania. Stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć za odszkodowaniem, jeżeli jest to uzasadnione interesem ludności, ochroną środowiska albo ważnymi względami gospodarczymi. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, o odszkodowaniu orzeka, w drodze decyzji, organ właściwy do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego, na warunkach określonych w ustawie. W myśl art. 137 ust. 3 ustawy - Prawo wodne odszkodowanie przysługuje od: 1) starosty, z budżetu powiatu - jeżeli cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia jest uzasadnione interesem ludności, 2) marszałka województwa, z budżetu urzędu marszałkowskiego - jeżeli cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia jest uzasadnione ochroną środowiska, 3) tego, który odniesie korzyści z cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego - jeżeli cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego jest uzasadnione ważnymi względami gospodarczymi. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że unormowania zawarte w art. 136 i 137 Prawa wodnego stanowią samoistną podstawę do wydania decyzji, gdy zachodzą warunki wymienione w tych przepisach. Nie należało zatem przywoływać w podstawie prawnej rozpoznawanej sprawy art. 155 kpa, jeżeli rozważano ewentualne istnienie przesłanek z przytoczonych wyżej przepisów Prawa wodnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, prowadzone na podstawie art. 155 kpa, jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. sygn. akt III SA 1207/95 - LEX nr 27431). Jeżeli zatem skarżący wnosił o zmianę za odszkodowaniem ostatecznej decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...]r. dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, to jego wniosek nie podlegał rozpatrzeniu w trybie art. 155 kpa. Na podstawie art. 155 kpa można byłoby rozpoznać ewentualny wniosek o zmianę wspomnianej decyzji jedynie ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, nie zaś w sytuacji, gdy strona uważa, że zachodzą okoliczności uprawniające ją do uzyskania odszkodowania. Kwestia możności ewentualnego przyznania odszkodowania jest bowiem regulowana odrębnie przepisami ustawy - Prawo wodne i nie podlega rozpatrzeniu w trybie art. 155 kpa. Zauważyć ponadto trzeba, iż Prezydent W. nie był uprawniony do rozpoznania na podstawie art. 155 kpa sprawy dotyczącej decyzji ostatecznej wydanej przez Wojewodę, chociaż zauważyć trzeba, że w stosunku do [...] r., kiedy wydano skarżącemu pozwolenie wodnoprawne, zmieniła się właściwość organu uprawnionego do wydania takiego pozwolenia. W trybie art. 155 kpa bowiem sprawa mogła być rozpoznana tylko przez organ administracji publicznej, który wydał przedmiotową decyzję ostateczną, lub przez organ wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie zachodzą jednak wątpliwości, czy rzeczywiście decyzje w niej podjęte zostały wydane w trybie art. 155 kpa, czy też na podstawie przepisów ustawy - Prawo wodne. Wątpliwości te wzbudza w szczególności zarówno treść uzasadnień decyzji organów obu instancji, jak i treść żądania strony wynikająca z odwołania złożonego od decyzji organu I instancji oraz ze skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Jeżeli chodzi o treść żądania J. G. stwierdzić trzeba, iż nie można poddać jej wystarczającej kontroli, bowiem wniosek skarżącego, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, nie został dołączony do akt administracyjnych przesłanych do Sądu. Brak jest też w aktach sprawy decyzji Wojewody D. z dnia [...].r. Nr [...], którą najprawdopodobniej rozpatrzono kwestię nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] r., jak również materiału, z którego wynikałoby, jakie zarzuty i kiedy były "kilkakrotnie rozpatrywane przez organy administracji państwowej i samorządowej, jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny". Zauważyć w szczególności wypada, że dołączony do akt wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1033/2000 dotyczył w istocie tylko kwestii proceduralnych (umorzenie postępowania odwoławczego) i nie odnosił się na przykład do decyzji Wojewody W. z dnia [...]r. Przedstawiony materiał nie jest więc kompletny. Trudno zatem ocenić, jakie w rzeczywistości było żądanie skarżącego inicjujące wszczęcie niniejszej sprawy, a w konsekwencji, w jakim trybie i na podstawie jakich przepisów sprawę tę należało rozpoznać. Nie można też poddać właściwej kontroli argumentów podnoszonych w tej sprawie. Skąpy materiał zgromadzony w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych uniemożliwia należytą kontrolę podjętych w tej sprawie decyzji. Niemniej jednak już sama treść tych decyzji - ze względów wyżej przedstawionych - wskazuje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zauważyć ponadto wypada, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo podano datę wydania ostatecznej decyzji Wojewody W. nr [...], stwierdzając, iż podjęto ją [...]r., podczas gdy została ona wydana w dniu [...]r. Nie jest to jednak uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.