II SA/Wr 2058/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Janusza H. na decyzję Wojewody W. z dnia 23 września 1998 r. (...) w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego - oddala skargę. Decyzją z dnia 17 lipca 1998 r. (...) - wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w Z.-Ś. przez Zastępcę Kierownika tego Urzędu, na podstawie art. 48, art. 52 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa, po rozpoznaniu z urzędu sprawy budowy boksu garażowego w K.-Z., przy ul. XXX-lecia, którego inwestorem jest Janusz H., nakazano stronie rozebrać samowolnie wybudowany boks garażowy /blaszany/ wraz z fundamentami na nieruchomości położonej w K.-Z. przy ul. XXX-lecia PRL, numer ewidencyjny gruntów 545/19, zaś teren pod boksem garażowym doprowadzić do stanu takiego, jak przed przystąpieniem do robót budowlanych przy budowie boksu garażowego. Zobowiązano nadto stronę do wykonania na swój koszt rozbiórki boksu garażowego wraz z doprowadzeniem terenu do stanu takiego, jak przed budową. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Komenda Rejonowa Policji w Z.-Ś. poinformowała organ, że prowadzi czynności sprawdzające w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę garaży samochodowych na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej w K.-Z. W związku z tym powiadomieniem służby nadzoru budowlanego Urzędu Rejonowego w Z.-Ś. przeprowadziły 5 marca 1998 r. oględziny terenu budowy i potwierdziły fakt wybudowania przez Młodzieżową Spółdzielnię Mieszkaniową w K.-Z. zespołu 46 boksów garażowych usytuowanych na terenie działki nr 545/19. W tej sytuacji Kierownik Urzędu wydał decyzję nakazującą Prezesowi Zarządu Spółdzielni rozbiórkę samowolnie wybudowanych 46 boksów garażowych i doprowadzenie terenu działki do stanu pierwotnego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podkreślono, że ustalone okoliczności dotyczące budowy tych garaży wskazują, na popełnioną samowolę budowlaną której konsekwencje określone zostały w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie do Wojewody W. wnosząc o jej uchylenie i umożliwienie zalegalizowania popełnionej samowoli z tych względów, że garaże wybudowane zostały na terenie przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod takie właśnie obiekty, a ich budowa uzyskała aprobatę członków Spółdzielni, zaś nakazana rozbiórka wiąże się ze znacznymi kosztami i niepowetowaną stratą, przynosząc negatywne skutki społeczne. Wojewoda W. uchylił w całości powyższą, decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie służby nadzoru budowlanego przeprowadziły po raz drugi oględziny na działce nr 545/19 w K.-Z. w obecności wszystkich właścicieli boksów garażowych. W trakcie kontroli stwierdzono, że boksy garażowe zostały zmontowane przez Przedsiębiorstwo "AND" w B. na zlecenie poszczególnych użytkowników /właścicieli/ garaży, a wykonanie fundamentów pod boksy garażowe wykonała Spółdzielnia Mieszkaniowa na zlecenie właścicieli boksów. Inwestorzy pozawierali umowy na wykonanie robót z wykonawcami i z nim rozliczyli się finansowo. W konsekwencji organ stwierdził, że to inwestor wybudował na nieruchomości boks garażowy o konstrukcji metalowej ze ścianami osłonowymi i dachem z blachy. Boks garażowy jest usytuowany w zespole garaży i postawiony jest na fundamentach betonowych. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę boksu garażowego, co jest wymagane przepisami Prawa budowlanego, a zatem wybudował obiekt budowlany samowolnie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepisy te zawierają wykaz obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Z analizy art. 29 ust. 1 prawa budowlanego wynika bezspornie że budowa boksu garażowego nie jest żadnym z obiektów, dla których brak jest wymogu pozwolenia na budowę. Skoro tego inwestor nie uczynił, to wybudowany boks garażowy traktowany jest jako samowola budowlana, podlegająca rygorom art. 48 Prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji przymusową rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego, bądź będącego w budowie w okolicznościach wymienionych w tym przepisie. Nakaz takiej rozbiórki następuje w drodze decyzji skierowanej do właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego, który obowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego /art. 52/. W odwołaniu od tej decyzji Janusz H. podniósł, iż jest jedynie nabywcą konstrukcji budynku drobnego stalowego, co potwierdza rachunek uproszczony z dnia 26 października 1996 r., wystawiony przez PPHU "AND" z B. Posiada także dokument z 31 stycznia 1997 r., świadczący o dokonaniu wpłaty na budowę garażu do kasy MSM w K.-Z. Działając w dobrej wierze sądził, że Spółdzielnia przejmuje na siebie obowiązki inwestora zastępczego i zrealizuje zadanie zgodnie z przepisami prawa. O legalności inwestycji zapewniał także były Prezes Spółdzielni na zebraniu przyszłych właścicieli garaży. Podkreślił, że wpłaty na zakup konstrukcji garażu dokonał pod groźbą utraty 1400 zł wniesionych na konto MSM. Nadto skarżący podniósł, iż lokalizacja boksów garażowych jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy K.-Z., a budowa zyskała aprobatę członków Spółdzielni. Rozbiórka zaś wiązać się będzie ze znacznymi kosztami i nieobliczalną strata, powodując przy tym nieodwracalne oraz negatywne skutki społeczne. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 1998 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Ten ostatni przepis zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, natomiast art. 30 - wymagających zgłoszenia spośród wymienionych w art. 29. Katalogi te mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że tylko obiekty i roboty budowlane wyliczone w tych przepisach są wyłączone spod działania ogólnej zasady zawartej w art. 28. Zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do innych obiektów lub robót budowlanych jest naruszeniem prawa i musi być traktowane jako samowola budowlana. W przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ państwowego nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Obowiązek ten wynika wprost z art. 48 Prawa budowlanego. Uwzględniając przedstawiony wyżej stan prawny, Wojewoda stwierdził, że obiekt opisany w protokole oględzin z 29 maja 1998 r. jest bez wątpienia obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 a i 2 Prawa budowlanego, a jego budowa nie została objęta instytucją zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1. To zaś oznacza, że na budowę spornego garażu inwestor powinien był uzyskać pozwolenie właściwego organu nadzoru stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skoro tego nie uczynił, organ pierwszej instancji słusznie zdecydował w drodze decyzji o rozbiórce tego obiektu. Nadto organ podkreślił, że organ pierwszej instancji, opierając się na poczynionych ustaleniach faktycznych, uznał odwołującego się za inwestora i jednocześnie właściciela spornego obiektu. Zgodnie zaś z art. 52 Prawa budowlanego, przymusowa rozbiórka obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zawarty w art. 3 słowniczek określeń używanych w ustawie Prawo budowlane nie definiuje inwestora obiektu budowlanego, jednakże na podstawie art. 18 tej ustawy można stwierdzić, że inwestor to przede wszystkim organizator procesu budowlanego, a zatem osoba fizyczna lub prawna albo inna jednostka organizacyjna, która wyraża wolę zrealizowania określonego zamierzenia, przeznacza na nie odpowiednie środki, wykonuje lub zapewnia wykonanie wymaganych przepisami opracowań projektowych, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania wykonanego obiektu budowlanego. Jeśli zatem odwołujący się zaaprobował budowę garażu, przekazał środki finansowe na jego realizację, zawarł umowę o wykonanie określonych robót budowlanych, to słusznie został uznany za inwestora spornego garażu i zarazem stronę zobowiązaną do wykonania nakazanych czynności, konkluduje Wojewoda W. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz H. ponowił zarzuty oraz argumentację przedstawiona w odwołaniu, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji z tej to przyczyny, iż błędnie wskazano inwestora wykonanych boksów garażowych. Wyjaśnił, że listopadzie 1996 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w K.-Z. poinformowała swoich członków o możliwości wybudowania na terenie osiedla zespołu garaży z blachy ocynkowanej przez firmę specjalistyczną. Odbyło się zebranie zainteresowanych budową garaży z przedstawicielem firmy PPHU "AND" z B., w trakcie którego doszło do podpisania indywidualnych umów na wykonanie garażu w zespole 18 boksowym. Po podpisaniu umowy ówczesny Prezes Spółdzielni zażądał wpłacenia kwoty 1.063 zł na konto Spółdzielni tytułem kosztów związanych z przygotowaniem terenu pod budowę, a tym samym, jak twierdzi skarżący, z uzyskaniem odpowiednich zezwoleń. Oprócz tego na konto Spółdzielni została przelana kwota w wysokości 400 zł jako zaliczka na poczet budowy garażu. Pozostałe koszty wykonania garażu były indywidualnie uregulowane bezpośrednio z przedstawicielem firmy "AND" po wykonaniu usługi. W dalszej części skargi skarżący zaprzeczył jakoby zawarł jakąkolwiek umowę z wykonawcami przygotowującymi teren pod budowę. Realizacji tego etapu inwestycji podjęta się Spółdzielnia, i to ona "(...) płaciła firmie budującej fundamenty oraz plantującej teren jak i też płaciła firmie przewozowej która dowoziła kamień na utwardzanie terenu (...)". Skarżący nie czuje się inwestorem także i z tego powodu, że garaż został wybudowany na działce należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej w K.-Z., a nie do niego. Nadto skarżący zarzucił, ze Urząd Rejonowy w Z.-Ś. Oddział Gospodarki Przestrzennej i Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził czynności procesowych takich jak przesłuchanie świadków, a którzy zaufali Prezesowi Spółdzielni w kwestii wymogów formalnych budowy przedmiotowych garaży. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i dodając, że aktualny stan prawny nie daje żadnej możliwości legalizacji dokonanej przez stronę samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego określa rozdział 2 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a przede wszystkim jej art. 16. Z kolei z art. 21 tejże ustawy wynika, że rzeczą sądu administracyjnego jest sprawowanie - w toku postępowania przed nim - kontroli pod względem zgodności z prawem. Inaczej mówiąc, zgodnie z wiążącą sąd dyrektywą ustawową, winien on w każdej rozpoznawanej sprawie posługiwać się kryterium legalności. Zakreślone ustawowo granice poprzez właśnie to kryterium nie pozwalają, na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej przez właściwy organ decyzji administracyjnej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej rozważenia zatem wymaga, czy Wojewoda W. - utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy - orzekł nie sprzecznie z dyrektywą art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Z dołączonych do skargi akt administracyjnych obu instancji wynika, że w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono dowód z wizji lokalnej w dniu 29 maja 1998 r., o której zawiadomiono stronę, i podczas której była ona obecna, a także zaprezentowała swój pogląd w sprawie do protokołu /protokół w aktach administracyjnych pierwszej instancji/. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, ze organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nie naruszając w tym względzie takich przepisów jak chociażby art. 75 par. 1, art. 78 par. 1 i art. 80 Kpa, w konsekwencji stwarzając podstawy do uznania - co do zasady - trafności pierwszoinstancyjnej decyzji przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane tworzy na użytek tejże ustawy definicje legalne szeregu pojęć używanych w ustawie. I tak, wprowadzając pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego", ustawa każe rozumieć przezeń obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce, lub do rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak /między innymi/ kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej, barakowozy, obiekty kontenerowe /ustęp piąty przywołanego przepisu/. Z kolei art. 28 ustawy w ustępie pierwszym tworzy zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W świetle art. 29 prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa /między innymi/ tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie obiekty wystawowe, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel; obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych. Z dołączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że obiekt budowlany, którego niniejsze postępowanie dotyczy, jest to garaż blaszany, posadowiony na fundamentach punktowych, betonowych i w efekcie nie ma do niego zastosowania wyłączenie ze sformułowanego w art. 29 ustawy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją nie wylegitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją zezwalającą na budowę było zastosowanie wobec niego sankcji z art. 48 Prawa budowlanego, czyli nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych okoliczności nie sposób przypisać zaskarżonej decyzji cechy niezgodności z prawem w zakresie nałożonego na inwestora obowiązku. Zarzuty skargi nie mogą zatem jej skutecznie wzruszyć. Nawet sam skarżący nie twierdzi ani w skardze, ani w toku postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że stawiając sporny garaż legitymował się ostateczną decyzją, pozwalającą, na budowę według art. 28 prawa budowlanego. Przywołany przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi zauważyć należy, iż nie sposób podzielić zawartych tam twierdzeń, jakoby organy nieprawidłowo uznały stronę za inwestora, a to z tej przyczyny, że skarżący jest jedynie nabywcą konstrukcji. Skoro prawidłowe ustalenia w toku postępowania administracyjnego wskazuj, że Spółdzielnia na zlecenie strony wykonała fundamenty, należy przyjąć, że decyzja została skierowana do osoby będącej w istocie inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego. Okoliczność, że strona była w dobrej wierze i trwała w uzasadnionym - jej zdaniem przekonaniu, że Spółdzielnia dopełni wszystkich wymogów, niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji, może mieć ewentualnie znaczenie dla stosunków Spółdzielnia - inwestor, jednakże z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego pozostaje bez znaczenia. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez przymusową rozbiórkę interesu społecznego i państwowego, to z nim także nie można się zgodzić. Godzi się bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 48 Prawa budowlanego nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości oceny celowości zastosowania zapisanej w nim sankcji z punktu widzenia kryterium interesów, na które powołuje się strona. Przepis ten nakazuje bowiem stwierdzić, czy zaistniała samowola budowlana, a po uzyskaniu odpowiedzi twierdzącej - zastosować zapisaną w nim sankcję rozbiórki. Powyższa argumentacja decyduje także o niemożności rozważania przez organy społecznego wskazania dla pozostawienia budowli ze względu na klęskę powodzi która nawiedziła K.-Z. w 1997 r. Dodatkowo można wskazać, że problematykę ułatwienia poszkodowanym naprawienia szkód wynikłych z powodzi reguluje ustawa z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi /Dz.U. nr 80 poz. 492/. Jednakże jak wynika już z samej nazwy tego aktu - reguluje ona zasady uproszczonej formy powrotu do stanu pierwotnego i w konsekwencji w żadnej mierze nie może mieć zastosowania do nowo wzniesionych obiektów budowlanych, a z takim obiektem mamy do- czynienia w sprawie niniejszej. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, przeprowadzonego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, że zaskarżona decyzja mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. W konsekwencji, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skarga podlega oddaleniu. Z powyższych względów należało orzec jak na wstępie.